Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra – kommunala verksamhetslokaler

Kommunfullmäktige Handling 2023 nr 4 Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra – kommunala verksamhetslokaler Till Göteborgs kommunfullmäktige Kommunstyrelsens förslag Kommunstyrelsen tillstyrker stadsledningskontorets förslag i tjänsteutlåtande den 17 oktober 2022 och föreslår att kommunfullmäktige beslutar: 1. Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av- samt inriktning för att äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler, i enlighet med bilaga 3 till stadsledningskontorets tjänsteutlåtande, antas. 2. Kommunstyrelsen ska till stadsfastighetsnämnden överlämna och införliva allmänna handlingar som ingår i de pågående ärenden på stadsledningskontoret som behövs för att stadsfastighetsnämnden ska kunna ta över det operativa uppdraget från kommunstyrelsen att säkerställ stadens lokalförsörjning. 3. Göteborgs Stads rutin för hantering av verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet upphör att gälla. 4. Göteborgs Stads rutin för bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet upphör att gälla. Göteborg den 11 januari 2023 Göteborgs kommunstyrelse Jonas Attenius Lina Isaksson Stadsledningskontoret Tjänsteutlåtande Handläggare Utfärdat 2022-10-17 Tommy Eliasson, Eric Roos Diarienummer 0387/22 Telefon: 031 365 01 35 E-post: tommy.eliasson@stadshuset.goteborg.se Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra – kommunala verksamhetslokaler Förslag till beslut I kommunstyrelsen och kommunfullmäktige: 1. Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av- samt inriktning för att äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler, i enlighet med bilaga 3 till stadsledningskontorets tjänsteutlåtande, antas. 2. Kommunstyrelsen ska till stadsfastighetsnämnden överlämna och införliva allmänna handlingar som ingår i de pågående ärenden på stadsledningskontoret som behövs för att stadsfastighetsnämnden ska kunna ta över det operativa uppdraget från kommunstyrelsen att säkerställ stadens lokalförsörjning. 3. Göteborgs Stads rutin för hantering av verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet upphör att gälla. 4. Göteborgs Stads rutin för bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet upphör att gälla. Sammanfattning Syftet med föreslagen riktlinje är att anpassa ansvar och beslutsnivåer utefter de organisationsförändringar som har skett i staden sedan 2018 och som är beslutade genom en ny organisation för stadsutveckling. Genom föreliggande förslag till riktlinje föreslås att kommunstyrelsens operativa uppdrag att säkerställa stadens lokalförsörjning övergår till den nya stadsfastighetsnämnden. Parallellt med den föreslagna ansvarsförflyttningen föreslås att fyra grunder för kommuncentrala beslut avseende investering i- och inhyrning av kommunala verksamhetslokaler införs. Ansvarsförändringen innebär att allmänna handlingar i pågående ärenden ska överlämnas och införlivas till stadsfastighetsnämnden. I riktlinjen föreslås också en inriktning för när staden bör äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler. Bedömning ur ekonomisk dimension Den nya riktlinjen bedöms ge begränsade ekonomiska effekter för stadens nämnder. Hanterandet av inkommande lokalförsörjningsuppdrag kommer ingå i den nya stadsfastighetsnämndens grunduppdrag och därmed vara en av utgångspunkterna när den nya nämnden ska sätta sin organisation och fördelar sina resurser. Stadens verksamhetsnämnder har redan idag resurser för att beställa lokalförsörjningsuppdrag av kommunstyrelsen. Detta förändras inte när uppdrag i stället föreslås beställas av stadsfastighetsnämnden. Syftet med att konkretisera beslutsnivåerna för lokalinvesteringar och inhyrning handlar om ytterligare fokus på den ekonomiska dimensionen genom tydligare kontroll över kostnadsutvecklingen inom lokalområdet och stärka ett hela staden perspektiv när det gäller de ekonomiska konsekvenserna av avvägningar i planerings- och genomförandeskedet. De ekonomiska effekterna av föreslagen inriktning för äga eller hyra är svårare att förutse. I huvudsak handlar detta om strategiska förvärv och förvaltningen av dessa fram till dess behov av kommunal service uppstår. Stadsledningskontoret menar dock att ansvaret redan regleras genom andra befintliga styrdokument och inte minst inom ramen för antagna reglementen för de nya nämnderna inom stadsutvecklingsområdet. Bedömning ur ekologisk och social dimension Stadsledningskontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån dessa dimensioner avseende själva beslutet att godkänna föreslagen riktlinje. Däremot ställer en konkretisering av beslutsnivåer ytterligare krav på en aktiv avvägning mellan de tre hållbarhetsdimensionerna i beslut som gäller både investering i- och inhyrning av kommunala verksamhetslokaler. Bilagor 1. Sveriges Kommuner och Regioner 2019 – äga eller hyra verksamhetslokaler 2. Kommuninvest 2021 – att äga eller hyra sina verksamhetslokaler 3. Förslag till Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra – kommunala verksamhetslokaler Ärendet Ärendet avser antagande av Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler. Den nya riktlinjen föreslås börja gälla 2023-01-02. Den föreslagna förändringen innebär också att allmänna handlingar i pågående ärenden ska överlämnas och införlivas till stadsfastighetsnämnden. Vid ett antagande av riktlinjen föreslås Göteborgs Stads rutin för hantering av verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet samt Göteborgs Stads rutin för bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet att upphöra gälla. Beskrivning av ärendet Kommunstyrelsen beslutade 2020-12-09 § 1030 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att komplettera genomförande av Göteborgs Stads program för lokalförsörjning 2020–2026 med en översyn av befintlig styrning kopplat till stadens lokalförsörjning. I detta tjänsteutlåtande redovisar stadsledningskontoret det första steget i översynen vilket omfattar föreliggande förslag till riktlinje. I ärendet redogör stadsledningskontoret för överlämnande och införlivande av allmänna handlingar, process för framtagande samt belyser föreslagen riktlinje utifrån tre olika perspektiv: • Förändringar i befintlig styrning och ansvarsfördelning • Äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler • Omvärldsbeskrivning beslutsnivåer vid lokalinvesteringar Överlämnande och införlivande av allmänna handlingar Vid ett antagande av föreslagen riktlinje och överlämnande av kommunstyrelsens operativa uppdrag krävs att kommunstyrelsen överlämnar och införlivar allmänna handlingar till stadsfastighetsnämnden. För att allmänna handlingar ska kunna lämnas över från en nämnd till en annan nämnd krävs enligt arkivlagen (15 §) ett beslut i kommunfullmäktige. Att överlämna och införliva handlingar innebär att ansvaret för handlingarna överförs från kommunstyrelsen till stadsfastighetsnämnden och att handlingarna blir en del av stadsfastighetsnämndens arkiv. Stadsfastighetsnämnden övertar då ansvaret för den pågående hanteringen och handläggningen och kan tillföra ny information till aktuella ärenden. De handlingar som ska överlämnas och införlivas från stadsledningskontoret till stadsfastighetsnämnden är sådana handlingar som tillhör pågående ärenden. Handlingar som tillhör avslutade ärenden ska inte överlämnas, utan de ska fortsatt förvaras på stadsledningskontoret i syfte att på sikt överlämnas för slutförvaring hos Regionarkivet efter ordnande, förtecknande och leveransframställan. Uppgifter om överlämnande och införlivande av handlingar ska föras in i både kommunstyrelsens och stadsfastighetsnämndens arkivförteckning och arkivbeskrivning. Process för framtagande En första version av föreslagen riktlinje togs fram i ett övergripande samarbete på stadsledningskontoret. Med den versionen som grund genomfördes en workshop den 30 augusti 2022 med fokus på den styrning- och ansvarsförändring som föreslås. På workshopen deltog representanter från grundskoleförvaltningen, idrott- och föreningsförvaltningen, park- och naturförvaltningen, äldre- samt vård- och omsorgsförvaltningen, utbildningsförvaltningen, förvaltningen för funktionsstöd, lokalförvaltningen, förskoleförvaltningen, fastighetskontoret, samt representanter från genomförandeorganisationen – ny organisation för stadsutveckling. En särskild avstämning har även skett med Göteborgs Stadshus AB i syfte att säkerställa bolagsperspektivet. På ett övergripande plan ansåg workshopdeltagarna att syftet med föreslagen riktlinje var bra och i linje med den organisationsförändring som har skett sedan 2018 och som är beslutad genom en ny organisation för stadsutveckling. Diskussionerna på workshopen resulterade i att stadsledningskontoret har genomfört ett flertal relevanta förändringar och förtydliganden av föreslagen riktlinje. Revideringarna har stämts av med den tillträdande stadsfastighetsförvaltningen samt med idrotts- och föreningsförvaltning utifrån att det är dessa förvaltningars uppdrag som till största del påverkas av föreslagen ansvarsförändring. Efter genomförd dialog råder samsyn på föreliggande förslag till riktlinje mellan stadsledningskontoret och dessa förvaltningar. På workshopen framkom också inspel och kommentarer som inte har föranlett någon revidering av föreslagen riktlinje. Dessa sammanfattas nedan och bemöts närmare under stadsledningskontorets bedömning: • De föreslagna grunderna för kommuncentrala beslut medför längre ledtider för lokalprojektens genomförande • Den föreslagna nivån på 5 200 PBB (cirka 250 mnkr i 2022 års prisnivå) för beslut i kommunfullmäktige är för lågt satt • Den föreslagna inriktningen för äga och hyra kommer sannolikt att påverka stadens exploateringsekonomi i ett tidigt skede vilket varken framgår eller omhändertas i föreslagen riktlinje • Vem tar beslut om stadsfastighetsnämnden och verksamhetsnämnderna inte kommer överens om ett projekt ska genomföras eller inte • Föreslagen riktlinje bör skickas ut på nämndsremiss Förändring i befintlig styrning och ansvarsfördelning Syftet med föreslagen riktlinje är att anpassa ansvar och beslutsnivåer utefter de organisationsförändringar som har skett i staden sedan 2018 och som är beslutade genom en ny organisation för stadsutveckling. Förändringen innebär att de styrande principerna i Göteborgs Stads rutin för hantering av verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet och Göteborgs Stads rutin för bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet anpassas och uppgår i den nya riktlinjen. Befintliga rutiner upphör därmed att gälla. För att skapa förståelse för förändringen i styrning redovisas först nuvarande hantering och därefter föreslagen förändring. Nuvarande hantering gällande verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet Gällande rutin omfattar endast nyinvestering i fastighetsbeståndet och skiljer på åtgärder understigande eller överstigande 20 prisbasbelopp (PBB). För åtgärder understigande 20 PBB så skickar stadens nämnder kunduppdrag direkt till lokalnämnden. För åtgärder överstigande 20 PBB så skickar nämnderna en beställning till kommunstyrelsen som genom stadsledningskontoret agerar beställare av förstudier från lokalnämnden och sammanställer nödvändigt beslutsunderlag. En beställning från stadsledningskontoret är nödvändig för att lokalnämnden ska kunna besluta att starta en förstudie, vilket i praktiken innebär att kommunstyrelsen är operativt ansvarig för att säkerställa stadens behov av förskolor, grundskolor, gymnasium, vård och omsorgsboenden för äldre samt bostad med särskild service. Stadsledningskontorets uppdrag omfattar: • Kontakt och samordning med beställande och genomförande nämnder gällande behov av kommunala verksamhetslokaler • Uppdragsgivare för de förstudier som utförs av lokalnämnden • Redovisning av identifierade alternativ och rekommendation till lokalförsörjningslösning (yttrande) inför beslut om genomförande i beställande nämnd Stadsledningskontorets uppdrag omfattar inte den hantering som sker efter beslut om att genomföra ett byggprojekt. Däremot sker fortsatt samordning i det fall olika avvikelser påverkar stadens lokalförsörjning. Idrott- och föreningsnämnden omfattas inte av gällande rutin på grund av att nämnden själv ansvarar för att identifiera behov såväl som byggnation av lokaler för egen verksamhet. Nuvarande hantering kräver inte investeringsbeslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen för nyinvesteringar eller re-investeringar i lokalnämndens och idrott- och föreningsnämndens lokalprojekt. I beslut om budget och flerårsplaner fastställs investeringsutrymmet gällande kommunala verksamhetslokaler. I samband med ett genomförande fattar lokalnämnden och idrott- och föreningsnämnden beslut om en investeringsram för respektive projekt. I dagsläget finns inga begränsningar på hur stora investeringar som dessa nämnder själva kan fatta beslut om att genomföra. Undantaget är projekt av principiell beskaffenhet eller annars större vikt, vilka redan idag kräver beslut i kommunfullmäktige. Föreslagen förändring verksamhetsförändringar i fastighetsbeståndet Den nya stadsfastighetsnämnden ges ett förändrat och utökat ansvar i jämförelse med lokalnämnden. Genom föreslagen riktlinje förstärks detta ansvar ytterligare genom att kommunstyrelsens operativa ansvar för stadens lokalförsörjning föreslås överföras till stadsfastighetsnämnden. Den föreslagna ansvarsförändringen innebär att stadens nämnder inte längre skickar några lokalförsörjningsuppdrag till kommunstyrelsen utan dessa går direkt till den nya stadsfastighetsnämnden. För de beställande nämnderna blir det en mindre förändring då skillnaden i huvudsak berör vem som är mottagare när begäran om uppdrag skickas och med vilken part tidiga diskussioner ska föras med. Förändringen innebär att den nya stadsfastighetsnämnden till skillnad från lokalnämnden får ett utökat uppdrag. Nämnden ska säkerställa stadens lokalförsörjningsbehov genom hantering av inkommande uppdrag från stadens nämnder och föreslå dessa hur identifierade lokalbehov skulle kunna lösas. Detta kan ske antingen genom ny-, till-, eller ombyggnation eller inhyrning. Ansvarsförändringen innebär också att stadsfastighetsnämnden ansvar för framtagande av nödvändigt beslutsunderlag till beställande nämnder inför genomförandebeslut. För kommunfullmäktige och kommunstyrelsen innebär förändringen att två grunder för kommuncentrala beslut införs gällande investeringar i kommunala verksamhetslokaler. Beslutsnivåerna kommer till skillnad mot idag omfatta både stadsfastighetsnämnden och idrotts- och föreningsnämnden. • Den första omfattar de lokalinvesteringar som bedöms överstiga 5 200 PBB (cirka 250 mnkr i 2022 års prisnivå). För lokalprojekt som överstiger denna nivå krävs dels ett inriktningsbeslut i kommunfullmäktige efter genomförd förstudie. Efter avslutad projektering och innan byggnation kan påbörjas krävs dessutom ett genomförandebeslut för investeringen i kommunfullmäktige. • Den andra föreslås hantera lokalinvesteringar, som inte kräver beslut i kommunfullmäktig, med där projektutgiften bedöms väsentligt överstiga normalutfall. Om projektutgiften, som senast efter avslutad projektering men innan byggnation startar, bedöms väsentligt överstiga normalutfall, krävs genomförandebeslut för investeringen i kommunstyrelsen innan byggnation kan påbörjas. Föreslagen förändring påverkar inte stadsfastighetsnämndens eller idrott- och föreningsnämndens ansvar för beslutade investeringsramar eller omprioritering inom desamma. Däremot krävs beslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen vid genomförande av projekt som omfattas av föreslagna grunder för kommuncentrala beslut. Nuvarande hantering gällande bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet Nuvarande rutin omfattar endast stadens bolagsstyrelser och av rutinen framgår inte vilka av bolagens lokaler som avses. I avsaknad av motsvarande styrning för stadens nämnder har det hanterats enligt samma process. Den praxis som har utvecklats gör gällande att det i huvudsak berör behov av kontor och inte andra verksamhetslokaler exempelvis verkstäder eller återvinningsstationer. Men även inhyrning av kontorsytor har inte hanterats på ett konsekvent sätt mellan olika bolagsstyrelser. Enligt rutinen så utreder respektive bolagsstyrelse sitt lokalbehov och inkommer med ett uppdrag om lokalinhyrning till kommunstyrelsen genom stadsledningskontoret. Efter värdering av inkommit uppdrag och vid behov avstämning med beställande bolag skickar stadsledningskontoret ett inhyrningsuppdrag till lokalnämnden. Lokalnämnden tar sedan fram ett förslag till lösning och stadsledningskontoret rekommenderar sedan en lokalförsörjningslösning (yttrande) inför genomförandebeslut i beställande bolagsstyrelse. I enlighet med stadsdirektörens vidaredelegation ansvarar avdelningschef planering och analys (tidigare lokalsekretariatet) för beslut om att teckna enskilt hyreskontrakt för Göteborgs Stads räkning vid inhyrningar. I vidaredelegationen finns ingen begränsning av beslutsmandatet. Enligt gällande praxis krävs dock beslut i kommunstyrelsen för hyreskontrakt med långa löptider och för hyreskontrakt där det kapitalbindande värdet för den första kontraktsperioden överstiger 50 mnkr. Föreslagen förändring gällande bolagsförhyrningar av lokaler för egen verksamhet Syftet med föreslagen riktlinje i förhållande till gällande rutin är att fastslå gällande praxis för beslut om inhyrningar, ange vilka av bolagens lokaler som omfattas samt ange att riktlinjen också omfattar stadens nämnder. I riktlinjen definieras ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen, stadens bolagsstyrelser, beställande nämnder och stadsfastighetsnämnden. Riktlinjen föreslås endast omfatta bolagsstyrelser vid inhyrning av kontorslokaler. I riktlinjen föreslås att det står stadens bolagsstyrelser fritt att inom eget lokalbestånd ombesörja det egna behovet av kontorslokaler. Vid inhyrning av kontorslokaler från annan part (nämnd, bolagsstyrelse eller externt bolag) gäller de nivåer för inhyrning av kommunala verksamhetslokaler som framgår av föreslagen riktlinje. Om den tilltänkta inhyrningen inte omfattas av dessa nivåer står det berörd bolagsstyrelse fritt att hyra in kontorslokaler. Vid behov kan stadsfastighetsnämnden bistå i inhyrningsprocessen och lediga kontorslokaler hos stadens nämnder och bolagsstyrelser ska i första hand beaktas. För kommunstyrelsen innebär förändringen att de två grunder som enligt gällande praxis kräver beslut i kommunstyrelsen synliggörs och fastslås. Grunderna för kommuncentrala beslut föreslås omfatta stadens nämnder såväl som stadens bolagsstyrelser. • Den första föreslås omfatta lokalinhyrningar där hyresavtalet har en löptid om 15 år eller längre • Den andra föreslås omfatta lokalinhyrningar där det kapitalbindande värdet för den första kontraktsperioden överstiger 1 100 PBB (cirka 53 mnkr i 2022 års prisnivå) Äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler I Göteborgs Stads program för lokalförsörjning anges att principer ska definieras för när staden ska äga respektive hyra verksamhetslokaler i form av en policy. I enlighet med gällande styrning ska inte Göteborgs Stad ha fler styrande dokument än vad som behövs för att styra verksamheten. Stadsledningskontoret har därför valt att inkludera föreslagna skrivningar om äga eller hyra, vilka normalt hör hemma i en policy, i föreliggande förslag till riktlinje. En gemensam hantering skapar förutom en samlad och tydlig styrning också en möjlighet att minska antalet styrande dokument som reglerar stadens lokalförsörjning. Frågeställningen om att äga eller hyra är inte bara aktuell i Göteborgs Stad utan också i riket i stort. Behovet av ställningstaganden hänger samman med det behov av nyinvesteringar som finns i svenska kommuner kopplat till den prognostiserade befolkningstillväxten. Men frågan hänger även samman med kommunernas behov av reinvesteringar i befintliga verksamhetslokaler i syfte att bibehålla befintlig kapacitet. Av denna anledning tog SKR 2019 fram skriften ”Äga eller hyra verksamhetslokaler” och 2021 tog Kommuninvest fram skriften ”Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler”. Stadsledningskontoret delar den slutsats och analys gällande inriktning för äga eller hyra som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Kommuninvest gör. Hänsyn har också tagits till de interna livscykelkostnadskalkyler som lokalförvaltningen har genomfört. I detta tjänsteutlåtande redovisas i korthet slutsatserna från SKR och Kommuninvest samt en kort redogörelse av lokalförvaltningens slutsatser. Skrifterna återfinns i bilaga 2 och 3 till detta tjänsteutlåtande. Såväl SKR som Kommuninvest menar att det generellt sett är ekonomiskt fördelaktigt att långsiktigt äga sina verksamhetslokaler. Bägge organisationerna bygger sina slutsatser på olika räkneexempel som jämför kostnaden med att äga och hyra för olika kommunala verksamhetslokaler över en 25-årsperiod. Av underlagen från SKR framgår att efter cirka 15 år eller längre uppstår en fördel med att äga. Vid kortsiktiga lokalbehov som exempelvis för att klara tillfälliga svängningar, är SKR:s bedömning att hyresalternativet mer fördelaktigt. Lokalförvaltningen har gjort livscykelkostnadskalkyler för två av förvaltningens återkommande nyinvesteringsprojekt, en förskola med 8 avdelningar och ett BmSS med 6 lägenheter. Slutsatserna stämmer väl överens med underlagen från SKR. Kommuninvest pekar på att det med ett 25-års perspektiv finns tydliga ekonomiska incitament att välja äga-alternativet. Det enda som får kalkylen att tippa över till fördel för inhyrning är om den privata aktören har betydligt lägre byggkostnader än vad kommunen själv har. Kommuninvest har inom ramen för skriftens framtagande fått indikationer på både högre och lägre byggkostnader i hyra-alternativet. Om det är så att den privata aktören bygger billigare menar Kommuninvest att kommunen bör ställa sig frågan, varför det är fallet? Såväl SKR som Kommuninvest lyfter i sina respektive skrifter fram vikten av en långsiktig planering och strategi i kommunernas lokalförsörjningsarbete. Utan en långsiktig strategi är det svårt att också identifiera vilka kommunala behov som är långsiktiga. SKR föreslår att en långsiktig strategi bör kompletteras med en politiskt förankrad policy rörande vilken strategi kommunen ska ha beträffande lokaler. Av policyn bör framgå vilka lokaler som kommunen ska äga samt vilka typer av lokaler som kan eller ska förhyras. Förslag till inriktning - äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler Föreslagen inriktning för äga och hyra anger värderingar och grundprinciper för hur nämnderna ska agera i frågor med bäring på äga eller hyra. Förslag till inriktning – äga kommunala verksamhetslokaler I riktlinjen föreslås att vid långsiktiga lokalbehov om 15 år eller längre ska stadens strävan vara att äga fastigheter och byggnader i egen regi. Detta föreslås kunna ske i förvaltningsform såväl som bolagsform. De kommunala behov som bedöms vara rimliga att beakta som långsiktiga omfattar i huvudsak men inte uteslutande verksamhetslokaler till förskola, grundskola, idrottsanläggningar, bostad med särskild service samt vård- och omsorgsboende för äldre. Om platsen inte möjliggör egna fastigheter eller byggnader ska förutsättningar för 3D- fastighetsbildning prövas som alternativ. Om staden inte kan möta långsiktiga lokalbehov på egen mark eller egna fastigheter kan det bli nödvändigt att hyra in lokaler även för i grunden långsiktiga lokalbehov. Inhyrning för långsiktiga behov föreslås även kunna ske om eget ägande bedöms vara till nackdel för staden. Detta skulle exempelvis kunna aktualiseras om ett inköp av mark eller fastigheter blir för kostsamt alternativ att markägaren helt enkelt inte vill sälja till staden. Ett annat exempel är om staden vid en given tidpunkt inte alls har ekonomiska förutsättningar till förvärv. Förslag till inriktning – hyra kommunala verksamhetslokaler I riktlinjen föreslås att staden vid kortsiktiga, varierande eller osäkra behov ska sträva efter att hyra verksamhetslokaler. De kommunala behov som bedöms vara rimliga att beakta som kortsiktiga omfattar i huvudsak, men inte uteslutande, kontorslokaler, mindre verksamhetslokaler samt lokaler för tillfälliga eller tidsmässigt osäkra uppdrag. Lokalbehov som omfattas av denna kategori understiger i normalfallet hyresavtal med en löptid om mindre än 15 år och det kan exempelvis handla om bibliotekslokaler eller lokaler till hemtjänsten. Förslag till inriktning – vid behov av ställningstagande av äga eller hyra Vid behov av ställningstagande kommer avstämningar mellan berörda nämnder att behöva ske. Detta gäller i såväl enskilda lokalprojekt som i stora stadsutvecklingsprojekt. I huvudsak bedöms exploateringsnämnden, stadsfastighetsnämnden samt aktuella verksamhetsnämnder att bli berörda. Ett ställningstagande ska ske utifrån angiven inriktning för äga och hyra men bör även ta hänsyn till verksamhetslokalernas uppskattade livscykelkostnader, angivna verksamhetsbehov, givna geografiska förutsättningar samt ekonomiska konsekvenser sett utifrån ett hela staden perspektiv. Omvärldsbeskrivning beslutsnivåer vid lokalinvesteringar Föreslagen riktlinje följer stadens arbete med att konkretisera investeringsstyrningen för stadens samlade investerings- och exploateringsverksamhet. I den omvärldsbevakning som löpande genomförs har framför allt benchmarking och kunskapsutbyte skett med Stockholm stad och med Malmö stad som båda har liknande utmaningar och förutsättningar som Göteborg. Stadsledningskontoret kan konstatera att båda städerna har mer utvecklade rutiner och anvisningar för beslutsfattande på kommunstyrelse- och kommunfullmäktigenivå vad gäller beslutsprocessen för enskilda projekt och satsningar. När det gäller genomförandebeslut, det vill säga beslut som avgör om en investering slutligen ska genomföras eller inte, är den monetära gränsen som kräver beslut krävs på central politisk nivå relativt låg. Både i Stockholms och Malmö ska beslut överstigande 50 mnkr ske på kommunfullmäktigenivå. Malmö kräver även beslut på kommunstyrelsenivå om investeringen överstiger 15 mnkr. I Malmö avser dessa monetära gränser även beslut om inhyrningar om det kapitalbindande värdet samlat förväntas överstiga dessa nivåer. I Malmö stad pågår implementering av en ny styrmodell avseende större investeringsprojekt där inriktningsbeslut ska ske i tidiga planeringsskeden. Stockholm stad har en etablerad styrmodell med både inriktningsbeslut i tidiga planeringsskeden och även utredningsbeslut för större och komplexa projekt om ställningstaganden kring att över huvud taget gå in i en utrednings- och planeringsfas. Malmö har i dagsläget ingen monetär gräns för när inriktningsbeslut ska fattas för kommunfullmäktige medan inriktningsbeslut för projekt som bedöms överstiga 300 mnkr eller är av annan större strategisk vikt ska beslutas av kommunfullmäktige i särskilt ärende i Stockholm. Stadsledningskontoret kan samtidigt konstatera att både Malmö och Stockholm har särskilda processer och arbetsformer för lokalinvesteringar och inhyrningar som i delar skiljer sig från den övriga investeringsverksamheten. Lokalfrågan är det största investeringsområdet för Göteborgs Stad, anläggningsägandet och finansieringen är fördelat inom staden och lokalfrågan är en av de mer strategiska och långsiktigt ekonomiska utmaningarna för staden. Det medför att stadsledningskontoret bedömer att det är rimligt att lokalinvesteringarna och inhyrningarna omgärdas av en särskild styrning som till del kan komma att skilja från övrig styrning av investeringsverksamheten i staden. Stadsledningskontorets bedömning Stadsledningskontoret har bedömt att föreliggande förslag till riktlinje inte bör skickas på nämnds- eller bolagsremiss. Ställningstagandet grundar sig på graden av påverkan som riktlinjen får för berörda nämnder och bolagsstyrelser. För de beställande nämnderna blir det endast en mindre förändring då skillnaden i huvudsak berör vem som är mottagare när begäran om uppdrag skickas och med vilken part tidiga diskussioner ska föras. För idrott- och föreningsnämnden bedöms det inte heller blir någon större förändring i praktiken då nämndens lokalprojekt i normalfallet faller ut under föreslagna nivåer för kommuncentrala beslut. För projekt av principiell beskaffenhet eller större vikt sker ingen förändring då de redan idag hanteras genom beslut i kommunfullmäktige. Ett närtida exempel är pågående process kring ett nytt centralbad. För de nya stadsutvecklande nämnderna är stadsledningskontorets bedömning att föreslagen riktlinje ligger i linje med beslutade reglementen. Flera förvaltningar har lyft att de föreslagna beslutsgrunderna innebär längre ledtider för lokalprojektens genomförande. Frågan om förlängda ledtider kan inte beaktas som en solitär händelse utan den måste bedömas utifrån ett helhetsperspektiv. Den normala beredningstiden för ett beslut i kommunfullmäktige är tre till fyra månader och i kommunstyrelsen två till tre månader. För projekt som omfattas av den föreslagna beslutsnivån på 5 200 PBB (cirka 250 mnkr) krävs två beslut i kommunfullmäktige vilket ger en totalt beredningstid på cirka sex till åtta månader. Den tiden ska jämföras med en normal projekttid på 3–5 år för ett projekt som inte kräver ny eller förändrad detaljplan. För projekt som kräver ny- eller förändrad detaljplan är projekttiden svårare att uppskatta men 5–10 år är inte osannolikt. Sett i den kontexten är stadsledningskontorets bedömning att föreslagen riktlinje endast marginellt förlänger projekttiderna. Tidsaspekten måste också vägas mot den styrning som eftersträvas för projektportföljen och syftet med en tydligare projektstyrning mot kommunfullmäktigenivån. Stockholm Stad har haft en motsvarande beslutsprocess under många år och där lyfts inte tidsaspekten som ett problem av verksamheterna utan blir en given planeringsförutsättning för projektens tidplaner och organisering. Förvaltningarna lyfte även frågan om att den föreslagna monetära nivån för beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige är för lågt satt i förhållande till de senaste årens prisutveckling och projektens omfattning och komplexitet. Stadsledningskontoret konstaterar att föreslagna nivåer för genomförandebeslut för lokalinvesteringar och inhyrning ligger betydligt högre i jämförelse med övriga storstäder. Stadsledningskontorets ställningstagande baseras bland annat på att en nivå om cirka 250 mnkr över tid har blivit ett riktvärde för stadens investerande nämnder i bedömningen om ett projekt eller program är av principiell beskaffenhet eller större vikt. Därutöver kommer staden från en tradition av decentralisering där nämnderna förväntas hantera löpande investeringsbehov utifrån beslutade investeringsramar och övrig styrning. Stadsledningskontoret bedömer att föreslagna monetära nivåer är väl avvägda i förhållande till vilka typer av projekt som berörs av den förväntade utgiftsnivån. Gränsen innebär i stort att exempelvis det löpande behovet av förskolor eller bostad med särskilt service normalt inte kräver beslut i kommunfullmäktige medan i princip alla större byggprojekt som grundskolor och eventuella gymnasier eller vård och omsorgsboenden för äldre behöver hanteras på kommunfullmäktigenivå. En styrning med lägre monetära beslutsnivåer måste vägas mot den administrativa belastningen det skulle innebära i förhållande till den styrning som eftersträvas. Flertalet förvaltningar har lyft frågan om vem som tar beslut om stadsfastighetsförvaltningen och verksamhetsförvaltningarna inte kommer överens. Skulle en dylik situation inträffa är det stadsledningskontorets bedömning att frågan ska lyftas i linjen till respektive berörd nämnd. Nämnderna får sedan utifrån respektive uppdrag föra dialog kring hur den uppkomna situationen ska hanteras. Flertalet förvaltningar pekar på att föreslagen riktlinje inte hanterar den effekt som framför allt inriktningen för att äga eller hyra kan innebära för stadens exploateringsekonomi redan i tidiga skeden. Detta då mark kan behöva reserveras i en detaljplan för framtida lokalbehov men där behov av byggnation uppstår senare än när den initiala bebyggelsen etableras. Det kan innebära lägre försäljningsinkomster eller uteblivna intäkter från upplåtelser vilket kan påverka bedömningarna kring exploateringsekonomin. Det kan även innebära att obebyggda såväl som befintliga fastigheter och markområden behöver förvaltas tillfälligt i avvaktan på framtida byggnation. Stadsledningskontoret delar bedömningen att denna riktlinje ställer krav och påverkar både ställningstaganden och ekonomiska effekter i tidiga skeden. Stadsledningskontoret menar dock att ovanstående redan regleras genom andra befintliga styrdokument och inte minst inom ramen för antagna reglementen för de nya nämnderna inom stadsutvecklingsområdet. Det gäller så väl ansvaret för den strategiska markförsörjningen och ansvaret för att säkerställa mark för kommunal service som förvaltningsansvaret för byggnader och mark i avvaktan på framtida användning. Kommunstyrelsens nuvarande ansvar i stadens lokalförsörjningsprocess speglar en ansvars- och uppdragsfördelning som bygger på stadens organisation så som den såg ut innan 2018. Syftet med föreslagen riktlinje är att anpassa ansvar och beslutsnivåer utefter de organisationsförändringar som har skett i staden sedan dess och som är beslutade genom en ny organisation för stadsutveckling. Genom föreliggande förslag till riktlinje föreslås att kommunstyrelsens operativa uppdrag att säkerställa stadens lokalförsörjning genom beställning av förstudier från lokalnämnden ska övergå till den nya stadsfastighetsnämnden. Parallellt med den föreslagna ansvarsförflyttningen föreslås att fyra grunder för kommuncentrala beslut införs. Stadsledningskontorets bedömning är att föreslagen riktlinje stärker kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens styrning gällande investering i- och inhyrning av kommunala verksamhetslokaler. Förslaget ligger också i linje med det uppdrag som stadsledningskontoret har gällande utveckling och framtagande av principer för stadens investeringsstyrning vilket omfattar större projekt och satsningar. Magnus Andersson Eva Hessman Ekonomidirektör Stadsdirektör Äga eller hyra verksamhetslokaler SKR:S FOU-FOND FÖR KOMMUNERNAS FASTIGHETSFRÅGOR Äga eller hyra verksamhetslokaler Upplysningar om innehållet: Helén Örtegren, helen.ortegren@skr.se © Sveriges Kommuner och Regioner, 2019 ISBN: 978-91-7585-810-4 Text: Henrik Berggren (uppdragsledare), Patrik Texell, Martin Halldén, Fredrik Jehrén, Per-Erik Waller och Hans Nyström från Öhrlings Pricewaterhouse-Coopers AB (PwC) samt Helén Örtegren (SKR) Foto: Astrakan/Folio, Tommy Andersson, Maskot bildbyrå, Pia Nordlander, Niklas Bernstone/Johner, Hans Alm, Casper Hedberg, Thomas Henrikson, Scandinav, mandalaya.se, Tommy Andersson, SKR:s bildarkiv Produktion: Advant Tryck: LTAB, 2019 Förord Statistiska centralbyråns (SCB) befolkningsframskrivningar visar på om- fattande prognosticerade demo­grafiska förändringar med ett växande antal barn och unga samt äldre äldre personer (85 år+). Befolkningsförändringarna­ medför krav på kommunerna att anpassa sitt utbud av kommunal service. ­Parallellt med behovet av investeringar för olika nya verksamhetslokaler, har kommunerna behov av att göra reinvesteringar i sina befintliga äldre verk- samhetslokaler. Senast motsvarande stora förändring skedde gällande kom- munala verksamhetslokaler var under 1960- till 1980-talen. Skriften Äga eller hyra verksamhetslokaler tar upp olika aspekter och möjligheter för kommuner att ta ställning till inför beslut om vilken mix av finansieringsstrategier som ska användas för att möta behovet av verksam- hetslokaler. Under arbetet med skriften har såväl kommuner som externa samhällsfastighetsföretag kontaktats, för att ge en bred bild av alternativ och faktorer att ta i beaktande. Projektet har finansierats av Sveriges Kommuner och Regioners FoU-fond för kommunernas fastighetsfrågor. Skriften är författad av Henrik Berggren (uppdragsledare) (nu i Täby kommun), Patrik Texell, Martin Halldén, Fredrik Jehrén, Per-Erik Waller och Hans Nyström från Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers AB (PwC). Utredarna och skribenterna från PwC har bred erfarenhet av kommunala fastighetsinvesteringar. Styrgruppen för projektet har bistått med kvalitativ vägledning för pro- jektet och kunskapsunderlag till skribenternas arbete. Styrgruppen har be- stått av Susanne Dingle, Stockholms stad, Jessica Aoun, Österåkers kommun, Sara Herräng, Järfälla kommun, Jan-Åke Troedsson, Malmö stad, Madeleine Bergström, Linköpings kommun, Robert Johansen, AB Svalövsbostäder, Hans Nyström, Huddinge kommun (tidigare PwC), samt Fredrik Holmström, SKR:s avdelning för ekonomi och styrning. Mattias Bokenblom och Björn Söderlundh, Kommuninvest, har bidragit med värdefulla kommentarer och kompletteringar till skriften. Helén Örtegren i SKR:s fastighetsgrupp har varit projektledare, medförfattare och redaktör. Tack till alla som har varit involverade i arbetet med skriften! Stockholm i november 2019 Gunilla Glasare Peter Haglund Annika Wallenskog Avdelningschef Sektionschef Chefsekonom och avdelningschef Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Avdelningen för ekonomi och styrning Sveriges Kommuner och Regioner Innehåll 7 Kapitel 1. Inledning 11 Kapitel 2. Kommunkoncernernas investeringar och finansiering 17 Kapitel 3. Kommunernas utmaningar 19 Kommunernas verksamhetslokaler 20 Behov av investeringar 23 Kapitel 4. Lokalförsörjning 23 Lokalförsörjningsplanering 24 Äga eller hyra – några principiella utgångspunkter 25 Lagen om offentlig upphandling och hyresundantaget 26 Finansieringslösningar vid nyinvestering 28 Finansieringslösningar avseende befintliga lokaler 28 Räkneexempel 41 Kapitel 5. Marknaden för samhällsfastigheter 41 Allmänt om utvecklingen 42 Trepartsavtal 42 Intervjuer med några aktörer 44 Affärsupplägg 45 Motiv för försäljning och inhyrning av verksamhetslokaler 45 Långsiktig strategi och ”vad gör privata aktörer lämpade att äga verksamhetslokaler” 46 Marknadsaktörernas intresseområden 47 Erbjudanden om mervärde 47 Marknadsaktörernas förväntningar på kommunen 49 Kapitel 6. Erfarenheter från genomförda affärer 49 Härnösands kommun 51 Enkätundersökning i åtta kommuner 52 Sammanfattning av kommunernas enkätsvar 55 Kapitel 7. Hyresavtal 55 Förhandling och omförhandling 56 Olika hyressättningsmodeller 63 Kapitel 8. Något om redovisning 63 Leasing 66 Avskrivningar 66 Skillnad rörande värdering – nedskrivningar 69 Kapitel 9. Några slutsatser och medskick 71 Referenser 72 Bilaga 1. Kort om kommunerna som har ingått i enkätundersökningen 74 Bilaga 2. Intervjufrågor 1 KAP ITEL Inledning Många kommuner har ett stort investeringsbehov. Investeringsbehovet kan omfatta infrastruktur, bl.a. IT samt vatten och avlopp, men tyngdpunkten ligger på behov av nyinvesteringar och reinvesteringar i verksamhetslokaler och bo- städer. Med stora investeringsbehov kommer ett antal viktiga frågeställningar. Den första frågeställningen handlar om själva investeringsprocessen, hur olika förslag bereds och prioriteras. Ett viktigt verktyg blir lokalförsörjningsplanen. En annan viktig fråga är hur kommunens olika investeringar finansieras. Det normala är att investeringar täcks genom avskrivningar och det positiva resultatet, det vill säga självfinansiering. Självfinansieringsgraden har under det senaste decenniet varit hög. Med de ökade investeringarna framöver, kan självfinansieringsgraden förväntas sjunka. En annan effekt av investeringar är ökade avskrivningar och finansiella kostnader som påverkar resultatet un- der lång tid. Utifrån resonemanget ovan finns det en tredje viktig frågeställning och det handlar om att använda verksamhetslokaler som finansieringskälla. Att sälja verksamhetslokaler och sedan hyra tillbaka dem på långa kontrakt är inte någon ny företeelse. Lokalkostnader är, efter personalkostnader, vanligtvis den största kostnaden i kommunens budget. För skattefinansierade verksamheter i kommunal regi är det kommunledningens uppgift att tillse att det finns rätt mängd lokaler, med rätt funktion och kvalitet, belägna i rätt läge och kostnadseffektivt under såväl kort som lång sikt. Kommunens arbete med den långsiktiga strategiska lokalförsörjningen är därför väsentlig för att uppnå optimal lokallösning. Det kan konstateras att det finns skillnader mellan förutsättningarna för skattefinansierade verksamhetslokaler och marknaden för kommersiella lokaler. Att mäta nyttan av kommunens lokalförsörjning med beaktande av kvaliteten i verksamheterna är komplicerat. Äga eller hyra verksamhetslokaler 7 Kapitel 1. Inledning I den offentliga miljön ska fastighetskapitalet generera nytta för medborgarna eller servicepotential medan det i den privata miljön är nyttan för hyresgäs- terna som ska generera avkastning på fastighetskapitalet. För kommunen är det geografiska verksamhetsområdet tydligt avgränsat. Lokaler som används av kommunens kärnverksamheter är till stora delar utformade och anpassade för speciella ändamål, exempelvis skolor, idrotts­ anläggningar och lokaler för kulturändamål. De kommersiella fastighetsägarna drivs av vinstintresse och har stor flexi- bilitet att välja att växa eller minska i olika geografiska marknader, fastighets- typer och kan anpassa affärsmodeller efter marknadsförutsättningarna. 8 Äga eller hyra verksamhetslokaler  tabell 1. Strukturella förutsättningar för fastighetsverksamhet Lokaler för skatte­finansierade verksamheter Kommersiella lokaler - Politisk miljö - Tydligare ägarroll - Nytta ur ett helhetsperspektiv - Vinst - Offentliga tjänster - Mångfald av branscher - Speciell användning - Highest-and-best use - Begränsade resurser - Marknadens betalningsvilja Skattefinansierade verksamhetslokaler har under senare år blivit ett nytt fastighetsslag på investerarmarknaden och brukar benämnas som samhälls- fastigheter. Syftet med denna skrift är att identifiera och analysera olika typer av finan- sieringsformer samt att resonera kring hur de framtida investeringarna kan finansieras. Syftet är även att ta fram generella och strategiska råd. Offentlig Privat Samverkan är inte en vanlig upphandlingsform, och benämns ibland olika, OPS, Offentlig Privat Samverkan, eller PPP, Public Privat Part- nership eller OPP, Offentligt Privat Partnerskap. Det kan noteras att OPS ännu inte är undantagen upphandlingslagstiftningen, utan både lagen om offentlig upphandling, LOU, och lagen om försörjningssektorerna, LUF, ska tillämpas som utgångspunkt. Dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) (nu med namnet Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)) publicerade skriften ”Riskhantering vid offentlig privat samverkan, OPS” 2010. Vidare informa- tion eller analys av Offentlig Privat Samverkan ingår inte i denna skrift. Äga eller hyra verksamhetslokaler 9 2 KAP ITEL Kommunkoncernernas investeringar och finansiering SKL konstaterar i ”Ekonomirapporten maj 2019” att kommunkoncernernas sammantagna investeringsvolym har ökat under en längre tid. Investering- arna i kommunkoncernerna ökade från 79 mdkr år 2009 till 135 mdkr år 2017 i löpande priser (71 procent). En prognos för 2018–2021 som baseras på en bearbetning av uppgifter från SCB, Kommuninvest och SKL:s enkät till kom- muner avseende bolagen, indikerar att investeringarna ökade med 18 mdkr 2018. Det är en ökning med 13 procent jämfört med året innan. diagram 1. Kommunkoncernernas investeringar 2009–2017, bedömning 2018–2021 Kommuner Kommunala bolag Miljarder kronor Kommuner, bedömning Kommunala bolag, bedömning 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 09 10 11 20 20 20 20 12 13 14 15 20 20 20 2020 20 20 20 20 16 17 18 19 20 21 Källa: Ekonomirapporten maj 2019, Sveriges kommuner och Landsting (baserad på källorna Kommuninvest, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting). Äga eller hyra verksamhetslokaler 11 Kapitel 2. Kommunkoncernernas investeringar och finansiering I ”Den kommunala låneskulden 2019” beskriver Kommuninvest att 31 procent av kommunernas investeringar har avsett fastigheter, vilket huvudsakligen om- fattar service- och verksamhetslokaler såsom äldreboenden, förskolor och skolor samt idrotts- och badanläggningar, och 24 procent har avsett bostäder under åren 2007–2018. diagram 2. Fördelning av kommunkoncernernas investeringar 2007–2018 6% 9% 31% 11% 19% 24% Fastigheter Infrastruktur Energi Bostäder Vatten och avlopp Övrigt Källa: Den kommunala låneskulden 2019, Kommuninvest. I ”Ekonomirapporten maj 2019” beskriver SKL att kommunkoncernernas låne­skuld fortsätter att öka. Kommunkoncernernas ackumulerade låneskuld beror på att investeringar, huvudsakligen i kommunala bolag, till stor del har finansierats med extern upplåning. Vid utgången av 2017 var låneskulden 546 mdkr i kommunkoncernerna, en ökning med drygt 4 procent jämfört med året innan. Sedan 2012 har låne- skulden ökat med nästan 32 procent. I takt med att tidigare upplåning med högre ränta ersätts med lån till lägre ränta fortsätter genomsnittsräntan för kommunernas låneskuld att pressas nedåt. 12 Äga eller hyra verksamhetslokaler  I nedanstående diagram framgår kommunkoncernernas låneskuld, där åren 2018–2020 är en bedömning som baseras på enkätsvar från kommuner. Den visar att låneskulden ökade med 8 procent år 2018 och att den kommer att öka med 10 procent per år 2019 och 2020. diagram 3. Kommunkoncernernas låneskuld Miljarder kronor Låneskuld kommunkoncerner Bedömning 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: Ekonomirapporten maj 2019, Sveriges Kommuner och Landsting. Äga eller hyra verksamhetslokaler 13 Kapitel 2. Kommunkoncernernas investeringar och finansiering Endast en mindre del av investeringarna har finansierats via försäljningar av tillgångar. För den enskilda kommunen kan det dock uppgå till betydande belopp. Kommuninvest har i sin rapport ”Försäljning av kommunala anlägg- ningstillgångar 2013–2016” undersökt företeelsen ytterligare. Mellan 2013 och 2016 uppgick försäljningarna av anläggningstillgångar till drygt 50 mdkr i Sverige. Cirka hälften av försäljningsinkomsterna stod för- säljningen av bostadsfastigheter för. Försäljningen av kommunala bostads- bolags fastigheter har dock skett i en begränsad utsträckning och beräknas till cirka 30 000 bostäder under perioden, vilket motsvarar 4 procent av det totala beståndet i de kommunala bostadsbolagen. De totala försäljnings­beloppen minskade både 2014 och 2015 med 6 respektive 7 procent, men ökade sedan 2016 med 36 procent från föregående år. 14 Äga eller hyra verksamhetslokaler  I rapporten har Kommuninvest sammanställt en rad olika motiv till varför en kommun väljer att sälja bostäder. De motiv som framhålls är följande: > Försäljningen frigör kapital, som kan användas till att genomföra prioriterade investeringar inom kommunkoncernen, utan att öka koncernens skulder. > I orter med växande befolkning skapar försäljningarna möjlighet för fler bostadsföretag att etablera sig, vilket också kan medverka till nyproduktion av bostäder på orten. > Invånarna i kommunen bör i högre grad ges möjlighet att äga sin egen bostad. > Det är fördelaktigt med ett mer blandat bestånd av hyresrätter och bostadsrätter. > För det fastighetsägande bolaget är skälen till en försäljning ofta att frigöra kapital, för att kunna producera nya bostäder i syfte att möta en ökad efterfrågan. Äga eller hyra verksamhetslokaler 15 3 KAP IT EL Kommunernas utmaningar Sveriges befolkning ökade med 125 000 personer under 2017. Det är en his- toriskt hög ökningstakt. Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) befolknings- prognos kommer Sveriges befolkning uppgå till 11,3 miljoner invånare 2035. Ökningen beräknas bli som snabbast under början av perioden på grund av stor inflyttning från andra länder. diagram 4. Sveriges folkmängd 2000–2017 samt prognos fram till 2035 Antal personer Folkmängd Procentuell förändring 12 000 000 1,50 % 10 000 000 1,25 % 8 000 000 1,00 % 6 000 000 0,75 % 4 000 000 0,50 % 2 000 000 0,25 % 0 0,00 % 0 20 0 0 20 2 2004 0 20 6 0 20 8 10 20 20 20 20 12 14 16 1 20 8 20 20 20 2 20 2 2 20 4 20 26 2 20 8 20 30 3 20 2 34 Källa: Statistiska centralbyrån (SCB). Äga eller hyra verksamhetslokaler 17 Kapitel 3. Kommunernas utmaningar Efterfrågan på kommunernas tjänster behöver nödvändigtvis inte öka eller minska i samma takt som antalet invånare förändras totalt. Alla invånare efter­frågar inte alla delar av kommunernas tjänsteutbud. diagram 5. Förändring i olika åldersgrupper Antal personer 2000–2017 2018–2035 450 000 360 000 270 000 180 000 90 000 0 1–5 år 6–18 år 65–79 år 80+ år Källa: Statistiska centralbyrån (SCB). Efterfrågan på verksamhetslokaler beror framför allt på utvecklingen för de specifika åldersgrupper, som verksamheterna vänder sig till och av statliga reformer eller samhällsförändringar, vilka påverkar målgruppernas efter­ frågan. Sedan 2000 är det framförallt barn i förskoleåldern och de yngre äldre invånarna som har ökat i antal. Fram till år 2035 prognostiseras skoleleverna öka med knappt 300 000 personer. De äldre över 80 år förväntas öka med 350 000 personer. Övriga grupper bedöms också öka, men i lägre utsträckning. 18 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Kommunernas verksamhetslokaler Den kommunala sektorn byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-talen. Den kommunala konsumtionen, som andel av bruttonationalprodukten (BNP), ökade från knappt 8 procent till knappt 20 procent. Sedan början på 1980-­talet har andelen legat stabilt med mindre variationer mellan åren. Den kommunala konsumtionen definieras som samtliga utgifter för både drift och investering. diagram 6. Kommunal konsumtion som andel av BNP Andel av BNP procent Kommunal konsumtion 25 20 15 10 5 0 19 72 60 64 68 19 19 19 19 19 19 76 80 84 88 92 96 19 19 19 20 20 20 20 20 00 04 08 12 16 Källa: Statistiska centralbyrån (SCB). Spåren av de expansiva åren syns i kommunernas fastighetsbestånd. Femtio procent av verksamhetslokalerna är uppförda under perioden 1960–1980. Många av dessa lokaler är slitna och i stort behov av renovering. I vissa fall är lokalerna i så dåligt skick, att det enda alternativet är rivning. Äga eller hyra verksamhetslokaler 19 Kapitel 3. Kommunernas utmaningar diagram 7. Kommunernas lokalbestånd efter byggnadsår, antal verksamhetslokaler Antal lokaler 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 t 19 20 t le le 19 19 -ta 30 t -ta le le 0 0 -ta -ta1940 t -ta 50 t le 80 90 19 19 -ta 60 t -ta 70 t le le -1 -1 00 10 19 19 -ta 80 t -ta 90 t -ta le le 19 19 20 20 00 t -ta 10 t -ta le le le t Källa: Boverkets energideklarationsregister. Behov av investeringar De kommunala verksamheternas behov av lokaler förändras över tid. Ibland handlar det om att undvika kostnader för outnyttjade lokaler. I andra fall handlar det om att minimera risken för att stå utan nödvändiga lokaler när de behövs. Därför är det angeläget att ständigt behovsanpassa kommunens utbud av lokaler. Detta förutsätter en strategisk lokalresursplanering. Resultatet av lokalresursplaneringen kan innebära investeringar av skiftande storlek. Investeringsbehovet i verksamhetslokaler blir således en viktig del i kom- munens budget- och planeringsarbete. Dels i form av investeringsutgifter och därmed finansierings- och likviditetsfrågor; dels i form av tillkommande drifts- och kapitalkostnader. Utmaningen för den strategiska lokalresursplaneringen är att matcha den framtida demografiska utmaningen med ändamålsenliga lokaler. Bara under perioden 2019–2022 har Sveriges Kommuner och Regioner i ”Ekonomirapporten maj 2019”, baserat på enkätsvar från kommunerna, beräknat att det finns behov av cirka 730 förskolor, 390 grundskolor, 35 gymnasieskolor, 150 äldreboenden och 370 gruppboenden. 20 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Sveriges befolkning beräknas öka från 10 230 200 invånare 2018 till 12 750 300 invånare 2070. Kommuner behöver löpande planera för demografiska variationer som kan vara stora inom kommunerna mellan olika geografiska kommundelar när det gäller minskat och ökat behov av kommunal service år för år. Äga eller hyra verksamhetslokaler 21 4 KAP ITEL Lokalförsörjning Lokalförsörjningsplanering Lokalförsörjningsplanering är en arbetsprocess för kommuner att skaffa sig en strategisk överblick över tillgång till och behov av verksamhetslokaler. Arbetet kan läggas upp i fyra steg: > Nulägesbeskrivning där information sammanställs om lokalernas kapacitet, kostnader, teknisk status, hur väl lokalerna fungerar för verksamheten och de förändringar som håller på att genomföras. > Behovsbedömning av det förväntade lokalbehovet på kort och lång sikt. > Framtagande av lokalförsörjningsplanen där informationen, som tagits fram i fas 1 och 2 ovan, analyseras för att se hur kommunens lokalbestånd behöver anpassas och utvecklas, för att möta det förväntade behovet. Detta utmynnar i en lokalförsörjningsplan, som innehåller olika förslag på anpassningar av lokalbeståndet. > Uppföljning av hur arbetet med lokalresursplanering har fungerat. Arbetet med lokalresursplanering föreslås bedrivas kontinuerligt, så att lokal- försörjningsplanen också uppdateras kontinuerligt. I arbetet behöver också flera olika förvaltningar och verksamheter engageras för att fånga behoven samt för att arbetet och därmed lokalförsörjningsplanen ska förankras på ett bra sätt. Hur arbetet ska organiseras avgörs lokalt. I den mindre kommunen är det enklare att få grepp om aktuell status och kommande behov avseende lokaler, medan i den större kommunen innebär detta ett betydligt mer omfat- tande arbete. Lokalförsörjningsplanen bör kompletteras med en politiskt förankrad policy rörande vilken strategi kommunen ska ha beträffande lokaler. Det gäller bland annat vilka lokaler, som är av strategisk betydelse och därför ska ägas och vilka typer av lokaler som med fördel kan förhyras. Här bör således motiven för ägande respektive förhyrning framgå. Äga eller hyra verksamhetslokaler 23 Kapitel 4. Lokalförsörjning Äga eller hyra – några principiella utgångspunkter De mest väsentliga skillnaderna mellan att kommuner direkt äger eller hyr verksamhetslokaler är kopplade till flexibilitet och kontroll. I de fall kom- muner väljer att hyra av egna fastighetsbolag bibehålls flexibiliteten i kom- munkoncernen, men det tillkommer skillnader i redovisningsregler då det bland annat är olika regler för nedskrivningsprövning. Avskrivningsreglerna är dock samma för kommuner och bolag (se vidare kapitel 8). Vid överföring av kommunägda verksamhetslokaler till eget bolag är syftet vanligtvis att uppnå en förbättrad styrning. Fördelarna som förväntas upp- nås efter en bolagisering behöver dock vägas mot till exempel transaktions­ kostnader och skattekonsekvenser. tabell 2. Äga eller hyra – principiella utgångspunkter Eget ägande Externt ägande Flexibilitet Full rådighet Val av servicegrad Utveckling vid behov Tidsbestämt åtagande Kapital frigörs Risk Ränterisk Beroende av extern part Restvärdesrisk Åtagande oavsett behov Exponering mot marknadshyresutveckling Vinstmarginal till extern part Vid försäljning av befintliga verksamhetslokaler kan vissa risker, exempelvis ränterisk, överföras till en extern part. En köpare kommer dock att beakta denna risk i hyresnivån och hyresutvecklingen under kontraktstiden samt i prisnivån vid förvärvet av fastigheten. Externa förhyrningar möjliggör varie- rande servicegrad, som kan anpassas beroende på omständigheterna. Beroendet av en finansiellt stark extern motpart är viktigt av flera skäl, ex- empelvis om lokalerna behöver utvecklas under hyrestiden. Det går dock inte att säkerställa att köparen över tid kvarstår som fastighetsägare. Argumentet att kapital frigörs vid en försäljning, måste givetvis prövas mot förutsättningen att låna motsvarade belopp. Kostnaden för lånefinansiering måste jämföras med hyreskostnaden. Se beräkningsexempel under avsnittet ”Räkneexempel”. Att frånhända sig kontrollen över långsiktigt strategiska lägen kan kompli- cera kommunens förhandlingsposition i de fall verksamheterna ska bedri- vas även efter den inledande hyresperioden. Fördelen med ett tidsbestämt 24 Äga eller hyra verksamhetslokaler  åtagande kan därmed bli en nackdel. Kommunens förhandlingsposition är bland annat beroende av vilka alternativ som finns för verksamheterna vid omförhandlingstidpunkten. Kommunens förhandlingsstyrka beror till en del av hur väl användningen är preciserad i gällande detaljplan. Kommunen kan också överväga att upplåta verksamhetslokalerna med tomträtt för att ytterli- gare stärka skyddet för den speciella användningen via tomträttsavtal. Det är sammantaget viktigt att analysera vilket mervärde en extern part tillför som kan balansera vinstmarginalen vid försäljning av befintliga verk- samhetslokaler. De fördelar som på kort sikt kan uppnås vid en extern för- säljning av befintliga verksamhetslokaler, kan på lång sikt behöva vägas mot högre kostnader i framtiden. Vid behov av nya lokaler för kommunal verksamhet, kan kommunen kon- kurrensutsätta produktion i egen regi mot marknaden i övrigt. Genom sam- verkan med externa parter kan kommunen få tillgång till fler alternativa lä- gen utöver det egna fastighetsinnehavet. En möjlighet är att byggnader, som inte längre efterfrågas för ursprungligt ändamål, eventuellt kan konverteras till verksamhetslokaler. Kommunens möjligheter till resurseffektiv lokal­ försörjning i samverkan med externa parter kan således utvärderas vid alla nya projekt. Oavsett vilken strategi kommunen väljer för ägande av verksamhetslokaler för de egna verksamheterna, är det viktigt med en väl utvecklad och funge- rande långsiktigt strategisk lokalförsörjningsplanering. Det bör också under- strykas att det kan finnas motiv för det ena eller det andra alternativet som inte är mätbara. Det är motiv som exempelvis flexibilitet, rådighet men också motiv av principiell eller ideologiska art, som exempelvis att kommunen helt enkelt inte ska äga lokaler i någon större omfattning utan dessa ska hyras från marknaden. Lagen om offentlig upphandling och hyresundantaget Kommunen har behov av tydliga rutiner och processer vid inhyrning av ex- ternt ägda verksamhetslokaler. En bedömning behöver göras vid varje enskilt tillfälle om hur lagen om offentlig upphandling (LOU) ska tillämpas för inhyr- ningsavtalet. Gäller hyresutantaget i LOU för inhyrningsavtalet eller behöver inhyrningen av verksamhetslokalen upphandlas? SKR publicerade vägledningen ”Gäller LOU vid hyra av lokal?” 2019 som stöd inför kommuners och regioners inhyrning av externt ägda verksamhetslokaler. Äga eller hyra verksamhetslokaler 25 Kapitel 4. Lokalförsörjning Finansieringslösningar vid nyinvestering Givet att kommunen i sin lokalförsörjningsplan har kommit fram till att det finns ett lokalbehov, blir nästa fråga hur denna investering ska finansieras. Nedan redovisas fyra olika alternativ. A. Eget ägande I detta alternativ väljer kommunen att ta upp objektet i sin investeringsbudget bland övriga investeringar i infrastruktur och anläggningar. Här kan kommunen tvingas göra en prioritering bland objekten kopplat till eventuella finansiella mål avseende maximal investeringsnivå. Självfinansiering Investeringsnivån understiger årets resultat och avskrivningar. Avskrivnings- kostnaderna påverkar inte likviditeten, vilket innebär att detta utrymme till- sammans med resultatet kan användas för att finansiera investeringar. Detta innebär att investeringen självfinansieras. Lånefinansiering Investeringsnivån överstiger årets resultat och avskrivningar. Det normala är att kommunen ser investeringsutgifterna sammantaget och inte att enskilda objekt kräver lånefinansiering och andra inte. Vissa kommuner har dock finansiella mål, som endast tillåter lånefinansiering för avgiftsfinansierad verksamhet och eventuellt också för större investeringar av strategisk bety- delse. Dessa prövas och bedöms i så fall individuellt. Försäljning Som ett alternativ eller ett komplement till lånefinansiering, kan också för- säljning av tillgångar bli aktuellt. Det handlar om både finansiella tillgångar (aktier, placeringar etcetera) och anläggningstillgångar (mark, verksamhets- lokaler). Försäljning utgör inte någon betydande andel av den totala finan- sieringen för genomsnittskommunen, men för en enskild kommun kan dock försäljningar ha stor betydelse. tabell 3. För- och nackdelar med eget ägande (+/-) + - Full rådighet och kontroll över tillgången. Ansvar för framtida underhåll och behov av specialistkompetens. Kommunens fördelaktiga finansieringsvillkor Ansvar för investeringsprocessen och styrningen och kommunens självkostnad. av denna samt framtida driftkostnader. Eventuell värdeökning tillfaller kommunen. Ränterisk. 26 Äga eller hyra verksamhetslokaler  B. Inhyrning av verksamhetslokaler där en extern part svarar för investeringen I detta alternativ är det en extern part som bygger verksamhetslokalen och ansvarar för förvaltningen av denna. Kommunen tecknar ett långt hyreskontrakt och bedriver verksamheten i egen regi i den hyrda lokalen. tabell 4. För- och nackdelar med att en extern part svarar för investeringen (+/-) + - Kan innebära att kommunen inte behöver Kommunens fördelaktiga finansieringsvillkor ta ansvar för framtida underhåll och behov nyttjas inte. Vinstmarginal till extern part. av specialistkompetens. Beror på hur avtalets villkor är tecknade. Villkoren är kända och kostnaderna är De direkta finansiella kostnaderna är ofta högre förutsägbara enligt avtalet. En koppling till vid förhyrning än vid ägande, varför vinsterna index kan dock innebära en viss osäkerhet. måste kunna inhämtas på andra områden. Flexibilitet vid kortsiktiga lokalbehov, Beroende av extern part. Kommunens handlings- exempelvis vid tillfälliga demografiska alternativ och flexibilitet minskar vid långa avtal. svängningar. Kommunen kan få ta del av nyttan av en extern samhällsfastighetsägares erfarenheter. C. Extern part svarar för såväl investering som drift av verksamhet I detta alternativ svarar den externa parten för såväl investeringen i lokalen som fastighetsförvaltningen och driften av verksamheten i lokalen. Verksam- heten finansieras av kommunen via ersättning enligt ett entreprenadavtal eller genom skolpeng till friskola eller genom valfrihetssystemet (lagen om valfrihets­system, LOV). tabell 5. För- och nackdelar med att en extern part svarar för såväl investeringen som fastighets- förvaltning som drift av verksamheten i lokalerna (+/-) + - Kommunen behöver inte ta ansvar för Kommunens fördelaktiga finansieringsvillkor framtida underhåll och behov av specialist­ nyttjas inte. Vinstmarginal till extern part. kompetens. Kommunens kostnader motsvarar beslutad Ingen rådighet och kontroll över tillgången. nivå i ersättningssystemen eller ersättning i entreprenadavtal. En koppling till index i ett avtal kan dock innebära en viss osäkerhet. Ingen påverkan på balansräkningen och ränte- Beroende av extern part för lokalförsörjningen. risken överförd på extern part. Eventuell värdeökning tillfaller bolaget. Äga eller hyra verksamhetslokaler 27 Kapitel 4. Lokalförsörjning Finansieringslösningar avseende befintliga lokaler D. Försäljning av befintliga verksamhetslokaler Kommunen gör bedömningen att de själva inte ska äga de aktuella verksamhets- lokalerna. I detta alternativ säljer kommunen ut en eller flera verksamhetslokaler till en extern part. Kommunen tecknar ett hyresavtal avseende lokalen med köparen och bedriver sedan verksamhet i lokalen i egen regi. Detta kallas Sale and lease back. Kommunen kan givetvis också upplåta lokalen för verksamhet i extern regi, men står för hyreskontraktet. tabell 6. För- och nackdelar med en försäljning av verksamhetslokaler (+/-) + - Kan innebära att kommunen inte behöver De direkta finansiella kostnaderna är ofta högre ta ansvar för framtida underhåll och inte vid förhyrning än vid ägande varför vinsterna har behov av viss specialistkompetens. måste kunna inhämtas på andra områden. Beror på hur avtalets villkor är tecknade. Vinstmarginal till extern part. Villkoren är kända och kostnaderna är Beroende av extern part. Kommunens handlings- förutsägbara enligt avtalet. En koppling till alternativ och flexibilitet minskar vid långa avtal. index kan dock innebära en viss osäkerhet. Flexibilitet vid kortsiktiga lokalbehov exempelvis vid tillfälliga demografiska svängningar. Frigörande av kapital. Räkneexempel Nedan följer två räkneexempel i syfte att som ett diskussionsunderlag jäm- föra de direkta finansiella konsekvenserna av att äga alternativt hyra verk- samhetslokaler av en privat hyresvärd. Räkneexemplen och kalkylerna utgår från förutsättningen att det finns ett långsiktigt behov av aktuella lokaler. Vid kortsiktiga behov, exempelvis beroende på tillfälliga demografiska svängningar blir det finansiella utfallet givetvis annorlunda och hyresalternativet blir mer fördelaktigt. Exemplen är schabloniserade. I räkneexemplen som följer tas inte hänsyn till de kalkylerade restvärdena för skollokalerna respektive det särskilda boendet för äldre. Grundskola Exemplet bygger på antaganden som baserats på information om projekt- kostnader för nyproduktion av skolor i ett antal kommuner samt marknads- data för hyresnivåer. Även finansiella antaganden såsom inflations-, amorte- rings- och avskrivningstakt, räntenivå och belåningsgrad redovisas nedan. 28 Äga eller hyra verksamhetslokaler  tabell 7. Antaganden räkneexempel skollokaler* Antaganden för drift- och underhållskostnader kr/kvm Vidarefakturerade mediakostnader 140 Avfallshantering 20 Vidarefakturerbara löpande kostnader 15 Delsumma vidarefakturerbara kostnader benämnda som ”Hyrestillägg” nedan för Alternativ 1a och 1b Hyra 175 Administration (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 20 Övriga fastighetskostnader (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 10 Avsättning för inre och yttre underhåll (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 100 Totalsumma kostnader (Hela drift- och underhållskostnaden ingår i ”Drift och Underhåll” i Alternativ 2 Äga) 305 Kalkylantaganden Årlig hyresökning av bedömd marknadshyra 80 procent av KPI Årlig höjning av Drift och Underhåll 100 procent av KPI Antal platser 750 Yta per barn 15 kvm Total yta 11 250 kvm Kostnad per plats 400 000 kr Total investeringskostnad 300 000 000 kr Bedömd hyresnivå 2 000/1 375 kr/kvm Hyrestillägg (vidarefaktureringsbara kostnader) 175 kr/kvm Finansiella antaganden Inflation 2 procent Avkastningskrav (i räkneexemplet där kommunen äger skollokalerna) 0 procent Belåningsgrad 100 procent Ränta 4 procent Avskrivning 3 procent Amortering 3 procent *kvadratmeter (kvm), kronor (kr), konsumentprisindex (KPI). Äga eller hyra verksamhetslokaler 29 Kapitel 4. Lokalförsörjning Alternativ 1a. Hyra av skollokaler av extern part, högt avkastningskrav (7 procent) I alternativ 1a antas kommunen hyra skollokaler från extern part och därmed utgår hyra samt hyrestillägg för rätten att nyttja lokalerna. I exemplet antas hyresnivån för verksamhetslokaler avsedda för skoländamål uppgå till 2 000 kr/kvm och år vilket genererar ett negativt kassaflöde om cirka 24,5 mnkr under det första året och drygt 26,1 mnkr under det femte året. Efter 25 år uppgår summan av kassaflödet till 748,1 mnkr. tabell 8. Kassaflöde högt avkastningskrav (7 procent) Alternativ Summa 1a – Hyra 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Hyra (22 500 (22 860 (23 225 (23 597 (23 974 (684 996 000) 000) 760) 372) 930) 534) Hyrestillägg (1 968 750) (2 008 125) (2 048 288) (2 089 253) (2 131 038) (63 059 653) Kassaflöde (24 468 (24 868 (25 274 (25 686 (26 105 (748 056 750) 125) 048) 625) 968) 186) Avrundat (24 469 (24 868 (25 274 (25 687 (26 106 (748 054 000) 000) 000) 000) 000) 000) Alternativ 1b. Hyra av skollokaler av extern part, lägre avkastningskrav (4,6 procent) ger lägre hyra Om man i kalkylen justerar hyresnivån till 1 375 kr/kvm uppgår kassaflödet till drygt 17,4 mnkr under det första året. Vidare uppskattas kassaflödet upp- gå till knappt 18,6 mnkr under det femte året. Efter 25 år uppgår summan av kassa­flödet till cirka 534 mnkr. tabell 9. Kassaflöde lågt avkastningskrav (4,6 procent) Alternativ Summa 1b – Hyra 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Hyra (15 468 (15 716 (15 967 (16 223 (16 482 (470 935 750) 250) 710) 193) 764) 117) Hyrestillägg (1 968 (2 008 (2 048 (2 089 (2 131 (63 059 750) 125) 288) 253) 038) 653) Kassaflöde (17 437 (17 724 (18 015 (18 312 (18 613 (533 994 500) 375) 998) 447) 803) 770) Avrundat (17 438 (17 724 (18 016 (18 312 (18 614 (533 994 000) 000) 000) 000) 000) 000) 30 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Alternativ 2. Äga skollokaler med 2 procents inflation och 4 procents ränta I alternativ 2 antas kommunen äga skollokalerna. Detta medför att det istället för en hyreskostnad uppkommer kostnader, amortering samt alternativkost- naden för investerat eget kapital (om investeringen finansieras med både lånat och eget kapital samt att avkastningskrav på eget kapital finns). I exemplet antas hela kostnaden för investeringen upptas via lån. I exemplet är amorte- ringen lika med avskrivning. tabell 10. Investering och finansiering vid ägande Summa 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Investering 300 000 000 Lån 300 000 000 291 000 282 270 273 801 265 587 144 425 000 000 900 843 167 Amortering 9 000 000 8 730 8 468 8 214 7 967 159 907 000 100 057 635 588 Ränta 12 000 000 11 640 11 290 10 952 10 623 213 210 000 800 076 514 118 Avskrivning 9 000 000 8 730 8 468 8 214 7 967 159 907 000 100 057 635 588 tabell 11. Kassaflöde vid ägande Summa Alternativ 2 – Äga 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Räntekostnad (12 000 (11 640 (11 290 (10 952 (10 623 (213 210 000) 000) 800) 076) 514) 118) Drift och Underhåll (3 431 (3 486 (3 541 (3 598 (3 656 (104 461 250) 150) 928) 599) 177) 971) Avkastningskrav på - - - - - - eget kapital Amortering (9 000 (8 730 (8 468 (8 214 (7 967 (159 907 000) 000) 100) 057) 635) 588) Kassaflöde (24 431 (23 856 (23 300 (22 764 (22 247 (477 579 250) 150) 828) 732) 326) 678) Avrundat (24 431 (23 856 (23 301 (22 765 (22 247 (477 579 000) 000) 000) 000) 000) 000) Äga eller hyra verksamhetslokaler 31 Kapitel 4. Lokalförsörjning Jämförelse av kassaflöde vid nyanskaffning av en grundskola I diagrammet nedan illustreras hur kassaflödet påverkas beroende på om kommunen väljer att äga eller hyra skollokalerna. I alternativ 1a – hyra med högt avkastningskrav på 7 procent ökar kostnaderna år för år, vilket beror på antagandet om att hyran för lokalerna kommer öka med inflationen under perioden. I alternativ 2 äga minskar däremot kostnaderna år för år, vilket främst beror på att kommunen amorterar på lånet och därmed får minskade kostnader. diagram 8. Jämförelse av kassaflöde för alternativen hyra med hög avkastning respektive äga Miljoner kronor Alternativ 1a – Hyra Alternativ 2 – Äga 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -40 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 32 Äga eller hyra verksamhetslokaler  I nedan diagram illustreras kassaflödet vid ett lägre avkastningskrav (4,6 pro- cent) och därmed en lägre hyra. Med den lägre hyresnivån blir hyresalter- nativet mer fördelaktigt än ägandet på kort sikt. diagram 9. Jämförelse av kassaflöde för alternativen hyra med låg avkastning respektive äga Miljoner kronor Alternativ 1b – Hyra Alternativ 2 – Äga 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 Äga eller hyra verksamhetslokaler 33 Kapitel 4. Lokalförsörjning Särskilt boende för äldre Exemplet bygger på antaganden som baserats på marknadsdata om projekt- kostnader för nyproduktion av särskilt boende för äldre samt marknadsdata för hyresnivåer. Även finansiella antaganden såsom inflations-, amorterings- och avskrivningstakt, räntenivå och belåningsgrad redovisas nedan. tabell 12. Antaganden räkneexempel särskilt boende för äldre Antaganden för drift- och underhållskostnader kr/kvm Vidarefakturerade mediakostnader 140 Avfallshantering 20 Vidarefakturerbara löpande kostnader 15 Delsumma vidarefakturerbara kostnader benämnda som ”Hyrestillägg” nedan för Alternativ 1a och 1b Hyra 175 Administration (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 20 Övriga fastighetskostnader (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 10 Avsättning för inre och yttre underhåll (ingår i ”Hyra” i Alternativ 1a och 1b Hyra) 100 Totalsumma kostnader (Hela drift- och underhållskostnaden ingår i ”Drift och Underhåll” i Alternativ 2 Äga) 305 Kalkylantaganden Årlig hyresökning av bedömd marknadshyra 80 procent av KPI Årlig höjning av Drift och Underhåll 100 procent av KPI Byggkostnad 33 333 kr/kvm Total yta 5 400 kvm Total investeringskostnad 180 000 000 kr Bedömd hyresnivå 2 200/1 515 kr/kvm Hyrestillägg (vidarefaktureringsbara kostnader) 175 kr/kvm Finansiella antaganden Inflation 2 procent Avkastningskrav (i räkneexemplet där kommunen äger det särskilda boendet för äldre) 0 procent Belåningsgrad 100 procent Ränta 4 procent Avskrivning 3 procent Amortering 3 procent *kvadratmeter (kvm), kronor (kr), konsumentprisindex (KPI). 34 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Alternativ 1a. Hyra av särskilt boende för äldre av extern part (högt avkastningskrav 6,2 procent) I alternativ 1a antas kommunen hyra lokaler för särskilt boende för äldre från extern part. I exemplet antas hyresnivån för det särskilda boendet för äldre uppgå till 2 200 kr/kvm. Antaganden innebär ett negativt kassaflöde om 12,8 mnkr under det första året och 13,7 mnkr under det femte året. Ef- ter 25 år uppgår summan av kassaflödet till knappt 392 mnkr. tabell 13. Kassaflöde högt avkastningskrav (6,2 procent) Alternativ 1a Summa – Hyra 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Hyra (11 880 (12 070 (12 263 (12 459 (12 658 (361 678 000) 080) 201) 413) 763) 170) Hyrestillägg (945 (963 (983 (1 002 (1 022 (30 268 000) 900) 178) 842) 898) 633) Kassaflöde (12 825 (13 033 (13 246 (13 462 (13 681 (391 946 000) 980) 379) 254) 661) 803) Avrundat (12 825 (13 034 (13 246 (13 462 (13 682 (391 947 000) 000) 000) 000) 000) 000) Alternativ 1b. Hyra av särskilt boende för äldre av extern part (lägre avkastningskrav 4,1 procent) Vid en lägre hyra om 1 515 kr/kvm uppgår kassaflödet till 9,1 mnkr under det första året och 9,7 mnkr under det femte året. Efter 25 år uppgår det totala kassa­flödet till 209,4 mnkr. tabell 14. Kassaflöde lågt avkastningskrav (4,1 procent) Alternativ 1b Summa – Hyra 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Hyra (8 (8 (8 (8 (8 (260 181 000) 311 896) 445 410) 581 594) 720 502) 127 630) Hyrestillägg (945 000) (963 900) (983 178) (1 (1 (30 268 633) 002 842) 022 898) Kassaflöde (9 (9 (9 (9 (9 (290 126 000) 275 796) 428 588) 584 436) 743 400) 396 236) Avrundat (9 (9 (9 (9 (9 (290 126 000) 276 000) 429 000) 584 000) 743 000) 396 000) Äga eller hyra verksamhetslokaler 35 Kapitel 4. Lokalförsörjning Alternativ 2. Äga ett särskilt boende för äldre med 2 procents inflation och 4 procents ränta I alternativ 2 antas kommunen äga lokalerna för det särskilda boendet för äldre. Detta medför att det istället för en hyreskostnad uppkommer kostnader, amortering samt alternativkostnaden för investerat eget kapital (om investe- ringen finansieras med både lånat och eget kapital samt att avkastningskrav på eget kapital finns). I exemplet antas hela kostnaden för investeringen upp- tas via lån. I exemplet är amorteringen lika med avskrivning. tabell 15. Investering och finansiering vid ägande 2019 2020 2021 2022 2023 Summa 25 år Investering 180 000 000 Lån 180 000 174 600 169 362 164 281 159 352 86 655 100 000 000 000 140 706 Amortering 5 400 000 5 238 000 5 080 860 4 928 434 4 780 581 95 944 553 Ränta 7 200 000 6 984 000 6 774 480 6 571 246 6 374 108 127 926 071 Avskrivning 5 400 000 5 238 000 5 080 860 4 928 434 4 780 581 95 944 553 tabell 16. Kassaflöde vid ägande Alternativ 2 Summa – Äga 2019 2020 2021 2022 2023 25 år Räntekostnad (7 200 000) (6 984 (6 774 (6 571 (6 374 (127 926 000) 480) 246) 108) 071) Drift och (1 647 000) (1 679 (1 713 (1 747 (1 782 (52 753 Underhåll 940) 593) 810) 766) 964) Avkastningskrav 0 0 0 0 0 0 på eget kapital Amortering (5 400 000) (5 238 (5 080 (4 928 (4 780 (95 944 000) 860) 434) 581) 553) Kassaflöde (14 247 000) (13 901 (13 568 (13 247 (12 937 (276 624 940) 933) 490) 455) 588) Avrundat (14 247 000) (13 902 (13 569 (13 247 (12 937 (276 625 000) 000) 000) 000) 000) 36 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Jämförelse av kassaflöde vid nyanskaffning av ett särskilt boende för äldre I diagrammet illustreras hur kassaflödet påverkas beroende på om kommunen väljer att äga eller hyra verksamhetslokalerna. I alternativ 1a – hyra med av- kastningskrav 6,2 procent ökar kostnaderna under kalkylperioden, vilket beror på antagandet om att hyra för lokalerna kommer öka med inflationen under perioden. I alternativ – 2 äga minskar däremot kostnaderna under perioden, vilket främst beror på att kommunen amorterar på lånet och där- med får minskade kostnader. diagram 10. Jämförelse av kassaflöde för alternativen hyra med hög avkastning respektive äga Miljoner kronor Alternativ 1a – Hyra Alternativ 2 – Äga 0 -5 -10 -15 -20 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 Äga eller hyra verksamhetslokaler 37 Kapitel 4. Lokalförsörjning Nedan illustreras kassaflödet vid ett lägre avkastningskrav (4,1 procent) och därmed en lägre hyra. Med den lägre hyresnivån blir hyresalternativet mer fördelaktigt än ägandet på kort sikt. diagram 11. Jämförelse av kassaflöde för alternativen hyra med låg avkastning respektive äga Miljoner kronor Alternativ 1b – Hyra Alternativ 2 – Äga 0 -3 -6 -9 -12 -15 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 38 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Slutsats Som framgår av dessa schabloniserade räkneexempel, blir alternativet att äga mest ekonomiskt fördelaktigt för kommunen. De årliga kostnaderna hän- förliga till verksamhetslokalerna är lägre samt minskar över tid. Det behöver därmed finnas andra vinster med att hyra lokalerna, för att kompensera för den skill­nad som uppstår till ägaralternativens fördel. Denna slutsats gäller när det handlar om relativt långsiktiga lokalbehov. Vid kortsiktiga behov för att exempelvis hantera tillfälliga svängningar, är hyres­alternativet mer fördelaktigt. Kommunen behöver beakta att det innebär en större risk att äga sina verk- samhetslokaler. Konjunktur och underlagsförändringar påverkar värdet samt nyttjandegraden av lokalerna. Vid en nedgång av både det allmänna konjunkturläget samt behovsunderlaget, det vill säga antalet skolelever el- ler äldre personer i behov av särskilt boende, finns det en risk att kommunen äger verksamhetslokaler som är värda mindre än vad man investerat i dem/ förvärvat dem för samt att det saknas erforderligt underlag för att bedriva verksamhet i lokalerna. Äga eller hyra verksamhetslokaler 39 5 KAP ITEL Marknaden för samhällsfastigheter Allmänt om utvecklingen Intresset för samhällsfastigheter i form av kommunala verksamhetslokaler har ökat under det senaste decenniet. Begreppet samhällsfastigheter är eta- blerat i branschen, men i denna skrift används begreppet verksamhetslokaler. Det ökade intresset härstammar från finanskrisen 2008–2009, då investerare började se de mindre riskabla investeringarna i samhällsfastigheter som mer attraktiva. Hyresgästerna i denna typ av lokaler är generellt sett långvariga och ekonomiskt stabila. Detta fastighetssegment är mindre känsligt för eko- nomiska förändringar än exempelvis det kommersiella fastighetsbeståndet. De senaste åren har direktavkastningskraven för verksamhetslokaler minskat. Till exempel har den genomsnittliga nivån för särskilda boenden i storstadsregionerna legat mellan 4,0 till 4,5 procent (givet långa hyresavtal). Direktavkastningskraven utanför storstadsområden ligger mellan 1 till 2 procentenheter högre. Nivån på direktavkastningskraven är nära sammanlänkade med sam- mansättningen av hyresgäster och kontraktslängder för respektive fastighet. Skillnaden som tidigare fanns i prissättning mellan objekt med offentliga hyres­gäster och objekt med privata aktörer som hyresgäster har minskat. Utbudsbrist på marknaden för flera typer av verksamhetslokaler kommer med största sannolikhet att fortsätta under kommande år. Bedömningar av de framtida demografiska förändringarna visar att ett flertal kommuner kom- mer att vara i stort behov av nya verksamhetslokaler. Äga eller hyra verksamhetslokaler 41 Kapitel 5. Marknaden för samhällsfastigheter Intervjuer med några aktörer Hemsö Fastighets AB Ordförande: Pär Nuder VD: Nils Styf Ägare: Tredje AP-fonden (85 procent), AB Sagax (direkt och indirekt) (15 procent) Hemsös verksamhet startade 2001 inom Kungsleden AB, då de första verksamhetslokalerna förvärvades. År 2009 blev Hemsö ett självständigt bolag. Per den 30 september 2019 omfattade Hemsös fastighetsportfölj 364 fastigheter med en sammanlagd uthyrnings- bar yta på 1 833 tkvm och med ett marknadsvärde om 53 200 mnkr. Fastigheterna finns i Sverige, Tyskland och Finland. Hyresgästerna består till största del av staten, kommuner och regioner, men även av privata företag med skattefinansierad verksamhet. Vacse AB Ordförande: Daniel Jönsson VD: Fredrik Linderborg Ägare: Apoteket AB:s pensionsstiftelse (14,3 procent), Atlas Copco- gruppens Gemensamma Pensionsstiftelse (10,7 procent), Ericsson Pensionsstiftelse (A) (21,4 procent), Sandviks Pensionsstiftelse i Sverige (7,1 procent), Stora Ensos Svenska Gemensamma Pensions- stiftelse (10,7 procent), Skanska Trean Allmän Pensionsstiftelse (21,4 procent) och Volvo Pensionsstiftelse (14,3 procent) Vacse grundades år 2009 av sju svenska pensionsstiftelser. Vacse- koncernen ägde per den 30 september 2019 15 förvaltningsfastig- heter med en uthyrningsbar yta på 152,5 tkvm och till ett bedömt marknadsvärde om 6 435 mnkr. Vacses till storleken största fastighet är Säkerhetshäktet i Sollentuna. 42 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Rikshem AB Ordförande: Bo Magnusson Tf VD: Per Uhlén Ägare: Fjärde AP-fonden (50 procent), AMF Pensionsförsäkring AB (50 procent) Rikshem bildades 2010, då Vasakronan valde att sälja sina bostads- fastigheter till bolaget, som då hette Dombron. Namnet Rikshem kom från ambitionen att äga fastigheter över hela Sverige, vilket företaget idag gör. Rikshem ägde per den 30 juni 2019 557 fastighe- ter om totalt 2 267 tkvm med ett bedömt marknadsvärde (exklusive joint ventures om 2 300 mnkr) på 47 400 mnkr. För att belysa marknadsaktörers uppfattning av privata aktörer som ägare till verksamhetslokaler, har de tre fastighetsbolagen Hemsö, Rikshem och Vacse deltagit i intervjuer och svarat på frågor kring bland annat deras verksamhet, upplägget av deras affärer, deras uppfattning av skälen till att kommunerna vill sälja, långsiktiga strategier samt finansiering av investeringar. De tre marknadsaktörerna Hemsö, Rikshem och Vacse har gemensamt att de alla är bolag, som satsat mycket på kommunala verksamhetslokaler och vill göra skillnad i utvecklingen av samhällsservice. De vill se långsiktigt ägande med hållbara ekonomiska, sociala och miljömässiga avtal. Hemsö, som delvis ägs av Tredje AP-fonden, betonar att genom att en del av deras vinstmedel går tillbaka till pensionssystemet, är de intresserade av att skapa en sam- manhängande kedja som gynnar samhällsutvecklingen i längden. Vacse, som nischad aktör inom verksamhetslokaler och vars största fastighet har rätts- väsendet som hyresgäst, menar på att de vill kunna erbjuda en hög grad av specialisering och av den anledningen gärna efterfrågar längre avtal och åta- ganden. Även Rikshem poängterar att kommunerna är en trygg hyresgäst, där de kan kombinera affärsmässighet med samhällsengagemang. Äga eller hyra verksamhetslokaler 43 Kapitel 5. Marknaden för samhällsfastigheter Affärsupplägg Gemensamt för marknadsaktörerna är att ingen av dem har ett sätt på vilket de förvärvar verksamhetslokaler. Det kom till uttryck under intervjuerna att de förvärvar på alla sätt som finns på marknaden och kontinuerligt bevakar offentlig upphandling. Det är viktigt att ha en naturlig kontaktyta och kon- tinuerlig dialog med kommunerna, för att kunna anpassa lösningar efter kommunernas behov samt hitta en långsiktig efterfrågan. Vacses vanligaste upplägg är att de går in och köper relativt nybyggda verksamhetslokaler eller bygger nytt utifrån offentliga aktörers önskemål. Rikshem tydliggör att de gärna köper befintliga verksamhetslokaler, men att de minst lika gärna bygger nytt, särskilt i kommuner med kapacitetsunderskott gällande verksamhets- lokaler, eftersom Rikshem då får möjlighet att tillföra objekt till kommunens marknad. Hemsö lyfter fram ett antal kriterier för deras affärer där de sätter stort värde på att fokusera på verksamhetslokaler, specialanpassade lokaler (exempelvis skolor/särskilda boenden för äldre), långsiktiga lösningar och indirekt eller direkt skattefinansiering. Intresset för att själva driva kommunal verksamhet i lokalerna, som privat utförare, är lågt hos bolagen. Marknadsaktörerna menar dock att de har erfa- renhet av att förmedla kontakt med privata aktörer, som kan utföra drift el- ler upphandla drift och förvaltning med andra operatörer. Rikshem hyr ut till kommuner, men även gärna till privata operatörer. De är intresserade av att utveckla verksamhetslokaler för att exempelvis stödja en mer effektiv vård. Vacse å andra sidan har helst avtal direkt med kommunerna eller offentliga ägare och inte med privata aktörer inom offentlig verksamhet. Om kommu- nen är avtalspart däremot, kan verksamhetsutövaren vara vem som helst. 44 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Motiv för försäljning och inhyrning av verksamhetslokaler Det råder konsensus bland marknadsaktörerna att det säkerligen finns en ekonomisk drivkraft bakom försäljningarna, då investeringar i nya lokaler kräver mer kapital. Bland marknadsaktörerna uttrycks att de tror att även be- hovet av specialistkompetens driver kommunerna till att sälja; dels för att bo- lagen ibland har bättre förutsättningar än kommunerna själva att bedriva bra fastighetsverksamhet; dels för att kommunerna kan vilja satsa på andra in- vesteringar och då inte vill dras med bestående kostnader och administration i övriga delar. En försäljning kan medföra att kommunerna får ekonomiskt utrymme att istället fokusera på sin verksamhet i lokalerna, vilket är en del av kommunens egentliga kärna. Det kan även inom en kommun vara ett för stort åtagande att äga både bostäder och verksamhetslokaler. Kommuner kan då vilja renodla sitt innehav. Bland de tankar marknadsaktörerna för fram, finns också att kommunerna kan vilja konkurrensutsätta delar av ett bestånd, som del i en lärandeprocess om försäljning och alternativ finansiering. Långsiktig strategi och ”vad gör privata aktörer lämpade att äga verksamhetslokaler” Marknadsaktörerna är överens i sina svar kring långsiktig strategi – tanken är att leverera god avkastning till sina ägare. Både Hemsö och Rikshem är delägda av olika AP-fonder och belyser därför möjligheten att kunna få Sveriges pen- sionskapital att växa. Som en del av långsiktighetstänkandet, vill marknads- aktörerna gärna äga verksamhetslokaler i närhet till varandra, för att kunna skapa mervärde i de områden och kommuner där bolagen är verksamma. En av fördelarna med att ha en privat aktör som fastighetsägare och fastighetsförvaltare, är att kommunen kan dra nytta av en specialiserad förvaltnings­organisation som kan verksamhetslokaler. Både kommuner och privata aktörer är lämpade att äga verksamhetslokaler och gemensamt för en bra aktör menar Rikshem, är att arbeta hållbart, långsiktigt ägande, välskötta lokaler, nöjda hyresgäster, att hålla vad man lovar samt att ha ett genuint in- tresse för stadsdelars långsiktiga utveckling. Den marknad som aktörerna agerar inom, är den främst för tillväxtområden? Nej, menar marknadsaktörerna, men med vissa förbehåll. Det måste finnas tillräckligt stora objekt, som sammantaget gör att förvaltningen kan skötas ekonomiskt och att det möjliggörs en uppbyggnad av en förvaltningsorgani- sation. Avsikten är att kunna investera i hela landet, men det finns en också en prioritering av primärt större städer och tillväxtorter, där det går att få till långa kommunala hyresavtal. Äga eller hyra verksamhetslokaler 45 Kapitel 5. Marknaden för samhällsfastigheter Marknadsaktörernas intresseområden Rikshem uttrycker ett intresse för såväl verksamhetslokaler som bostäder och poängterar att även försäljning av bostäder inom kommunen kan finan- siera byggnation av verksamhetslokaler. Förutom kompetens kring olika ­boendeformer och ett genuint intresse av verksamhetslokaler är Rikshem även intresserade av lokaler som kan tillföra värde till deras befintliga om- råden, ex. bibliotek, idrottshallar eller närservice. Rikshem bygger inget utan att ha en hyresgäst och vid nybyggnation ser de ett nära samarbete med kommunen för att uppnå effektivare verksamhet. Vacse har även de ett in- tresse av projekt för nybyggnation och köp av befintliga verksamhetsloka- ler, såsom exempelvis skolor. De har kunskap inom bland annat uthyrning till rätts­väsendet, grund­skolor och kommunhus. Vacse investerar gärna i verksamhetslokaler i närheten av varandra och inte en enstaka förskola på en ort. Hemsö lägger stor vikt vid att vara säkra på att de objekt de uttrycker intresse för är verksamhetslokaler, alltså olika former av särskilda boenden, utbildnings­lokaler eller lokaler för rättsväsendet. Bland kriterierna för att gå in i en investering, nämner alla marknads­ aktörerna att lokalerna gärna får vara lokaliserade så att de kan förvaltas gemensamt med redan ägda objekt, för att uppnå en effektiv förvaltnings­ organisation. Flertalet nämner även tillväxtpotential som en drivande faktor, när nya investeringsmöjligheter undersöks. Rikshem påpekar att de ofta ser till att matcha nya investeringar med sin befintliga fastighetsportfölj. En av de faktorer som styr var Vacse investerar, har varit tanken att inves- tera där inte alla aktörer befinner sig. Vacse riktar sig till kommunerna med ­argument att det strategiskt kan vara klokt att sälja byggnader, som har en marknad som förskolor, särskilda boenden, kontor etc. istället för special­ byggnader som kommuner ofta vill sälja. Hemsö framhåller att det de vill investera i är ”samhällsfastigheter” och upplever att flera andra aktörer är mer generösa i vad de tolkar in i begreppet ”samhällsfastighet”. Hemsö är inte intresserade av en normal kontorsfastighet eller butiksfastighet. Det som styr investeringarna är också bolagens kunskap om den anläggning de ska förvalta, varpå Rikshem valt att inte investera i simhallar, då de inte har kompetens att förvalta dessa i nuläget. 46 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Erbjudanden om mervärde Det som marknadsaktörerna kan erbjuda i form av mervärde, varierar mel- lan att frigöra tid för kommunen, till att erbjuda en potentiellt mer kostnads­ effektiv förvaltnings- och underhållsstruktur. Marknadsaktörerna uppger att de alltid är beredda med kapital och har möjlighet att erbjuda snabba och kreativa lösningar på kommunens problem. Ansvarsfördelningen mellan hyresgäst och hyresvärd regleras i varje en- skilt hyresavtal. Dock poängterar samtliga marknadsaktörer att det är viktigt med tydlig gränsdragning gällande ansvar och utförande gällande exempelvis drift, skötsel, underhåll och reinvesteringar så att det inte uppstår gråzoner. Vacse exempelvis tar oftast ett helhetsansvar för fastigheten och har en dialog centralt med hyres­gästen och verksamheten som nyttjar lokalerna. Rikshem förtydligar att de alltid tar den långsiktiga risken, det vill säga marknads­ risken, varpå långa hyres­avtal tecknas för verksamhetslokaler. Marknadsaktörernas förväntningar på kommunen Alla tre marknadsaktörer förväntar sig en nära och kontinuerlig dialog med kommunerna. Det krävs ett kontinuerligt samarbete kring ombyggnationer, som anpassas efter hyresgästens behov. Rikshem spår en stor ökning av grup- pen äldre över 80 år på 10 års sikt och exemplifierar med att fastighetsägare, kommun och utförare alla har ansvar för att effektivisera och samtidigt öka kvaliteten i boenden för äldre. Hemsö menar på att en stor del av deras för- bättringar sker på energisidan och hyresgästerna får där ta del av det genom sänkta driftskostnader. De risker som nämns, är kopplade till tidpunkten när hyresavtalen ska för- längas. Den finns en risk att den kommunen inte vill fortsätta hyra lokalen. Rikshem förtydligar att de som fastighetsägare står för den så kallade va- kansrisken vid nybyggnation. Därför bygger de som aktör i största möjliga ut- sträckning verksamhetslokaler, så att det finns en alternativanvändning om marknaden skulle svikta på grund av exempelvis överetablering. Konsekven- serna vid olika händelser regleras i alla marknadsaktörers fall i hyresavtalen. Självklart försöker marknadsaktörerna redan vid avtalstecknandet minimera de risker som finns och konsekvenser av oplanerade situationer som kan uppstå. Äga eller hyra verksamhetslokaler 47 6 KAP ITEL Erfarenheter från genomförda affärer Härnösands kommun Härnösands kommun Invånare (per den 31 december 2018): 25 120 personer Härnösands kommun genomförde en större fastighetsförsäljning 2007. Kommunfullmäktige hade fattat ett beslut under 2004 om ett så kallat balanspaket, som syftade till att reducera kommunkoncernens långsiktiga skuldsättning. Kommunens långivare hade då också identifierat att kommun- koncernen behövde minska sin låneskuld. Då en stor del av skulden fanns i kommunens bolag, kom ett av förslagen att vara en avyttring av fastigheter i AB Härnösandshus. Verksamhetslokalerna hade förts över till det kommu- nala bolaget från Härnösands kommun under 1990-talet. Marknaden bedömdes under 2006 vara mogen för en försäljning i Härnö- sand. Affären omfattade slutligen 43 verksamhetslokaler på cirka 154 000 kvadrat­meter. Verksamhetslokalerna omfattade skol-, vård-, omsorgs- och förvaltningsbyggnader. Försäljningen skedde i konkurrens med ett 30-tal intressenter. Slutligen vann Kungsleden affären och företaget förvärvade verksamhetslokalerna för 880 mnkr, att jämföra med det bokförda värdet på 641 mnkr. Äga eller hyra verksamhetslokaler 49 Kapitel 6 . Erfarenheter från genomförda affärer Försäljningen genomfördes som en så kallad indirekt försäljning, fissionsför- farande. Detta innebar att verksamhetslokalerna fördes över till två nybildade dotterbolag direkt under bolagskoncernens moderbolag och därefter avyttra- des aktierna i dessa bolag. Köpeskillingen och realisationsvinsten hamnade därmed i koncernens moderbolag. Köpeskillingen användes huvudsakligen till att lösa befintliga lån. Vidare fanns ett uppdrag att använda en del av köpeskillingen till renovering av kvar- varande verksamhetslokaler i bolagets bestånd, exempelvis några idrotts­ anläggningar. I affären ingick en överenskommelse om att viss driftpersonal skulle kvar- stå i verksamheten under fem år. I hyresavtalen ingick bland annat att den nya fastighetsägaren skulle sköta underhåll och städning. Sedan affären ge- nomfördes har Kungsleden sålt vidare verksamhetslokalerna till annan privat fastighetsägare. AB Härnösandhus Moderbolag: AB Härnösandhus Dotterbolag: AB Härnösandhus kommunfastigheter, AB Härnösand Näringsfastigheter AB Härnösandhus är ett av Härnösand kommun helägt bostads­ företag. Koncernens resultat för år 2007 utvisade en vinst på 130,3 mnkr. Under år 2007 genomförde AB Härnösandhus en större fastighetsförsäljning av merparten av fastigheterna i dotterbolagen. Genom försäljningen bytte 43 fastigheter med ett bokfört värde på cirka 641 mnkr ägare. Kvar i moderbolaget AB Härnösandhus ägo (2018) är cirka 1 700 lägenheter. I dotterbolaget AB Härnösandhus finns delar av kommunens verksamhet samt ett fåtal privata företag som hyresgäster. AB Härnösandhus Näringsfastigheter innehar ett mindre antal kommersiella fastigheter. 50 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Erfarenheter Någon särskild uppföljning av affären har inte gjorts och redovisats av Härnö- sands kommun. Därför råder det säkerligen en del olika uppfattningar om det var en bra eller dålig affär. Vid utvärdering av en sådan affär behöver man dock först och främst fråga sig vad det ursprungliga syftet var med affären. För Härnösands kommun var det övergripande syftet att frigöra kapital för att minska sin externa skuldsättning, framför allt inom det kommunala bolaget som ägde verksamhetslokalerna. Detta syfte uppfyllde kommunen genom försäljningen. Övriga synpunkter som framkommit i intervjuer med representanter för kommunen har inarbetats i rapportens slutsatser, se kapitel 9. Enkätundersökning i åtta kommuner För att samla erfarenheter från kommuner som har genomfört fastighets­ affärer har en enkät skickats ut. De kommuner som fick enkäten var Borlänge, Luleå, Nacka, Sigtuna, Skellefteå, Vårgårda, Värmdö samt Växjö. Fastighets­ affärerna har varit av två typer. Det har handlat om dels försäljning av bostäder från kommunala bostadsbolag; dels om försäljning av verksamhetslokaler. Enkäten (se bilaga 2) bestod av 10 frågor varav de inledande frågorna avsåg en kort beskrivning av den genomförda affären. Kommunerna tillfrågades om bakgrunden och syftet med den genomförda affären, för att få en uppfattning om den drivande faktorn var exempelvis finansiell eller ideologisk. Vidare fick kommunerna även svara på frågor avseende själva affärsuppgörelsen; vem som genomförde affären, hur finansieringsformen såg ut, vem som var köpare, förhandlingarna som hölls samt vilka juridiska lösningar som valts. En av enkätens frågor undersökte huruvida kommunen gjort en långsiktig analys av eventuella ekonomiska konsekvenser av affären. Slutligen fick kom- munerna reflektera över uppföljning, erfarenheter och för-/nackdelar av att avyttra verksamhetslokaler eller låta privata aktörer investera i nya lokaler för att därefter hyra dem. Äga eller hyra verksamhetslokaler 51 Kapitel 6 . Erfarenheter från genomförda affärer Sammanfattning av kommunernas enkätsvar Bakgrund och syfte med affärerna Genomgående har kommunerna i sina svar på enkäten förklarat att syftet med de genomförda affärerna främst varit finansiellt. Flera har exemplifierat med att kommunen haft behov av att skapa utrymme för framtida investeringar samt attrahera nya investerare till kommunen som både investerar i kommu- nen och skapar nya jobb. De flesta av de tillfrågade kommunerna har haft behov att få in pengar till kommunen för att kunna utveckla kommunens verksamhet på andra sätt än ägande av lokaler/bostäder. Enkätsvaren präglas av ett tydligt utvecklingsfokus. Ytterligare finansiella syften har varit att frigöra kapital och i det kunna minska kommunens låneskulder. Därtill har andra kommuner haft lånetak, som satt begränsningar för framtida investeringar och genom försälj- ning fått ökat budgetutrymme genom externa finansiärer. 52 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Huvudsakliga lärdomar samt för- och nackdelar De huvudsakliga lärdomar som kommunerna lyfter fram, berör bland annat vikten av samordning och planering inom kommunen kring affärens genom- förande och de förhandlingar som sker – att kunna presentera en enad och affärsmässig front. Att optimalt kunna använda de resurser och kunskaper som finns inom kommunen belyses som en viktig lärdom. Även att ha en bra organisation kring plan- och byggfrågor och fastighetsfrågor samt en etable- rad juristfunktion lyfts fram. Bland lärdomar framkommer också att det är viktigt att inom kommunen se till att de pengar som genereras av försäljning går till det avsatta syftet, exempelvis nyproduktion, och inte går in i drift och underhåll av befintliga verksamhetslokaler. Flera av kommunerna nämner fördelar så som högre soliditet i de säljande kommunala bolagen, att få fler nya investerare till kommunen samt möjlig- göra utvecklingsområden, som annars skulle legat utanför vad fastslagen budget hade lämnat utrymme för. Bland de nämnda fördelarna är det flera kommuner som har gemensamt att de gavs möjlighet att minska låneskulder. Det finns även upplevelser av att affärerna inneburit en win-win- situation för nya externa investerare och för kommunen. Avseende nackdelar präglas svaren av en tydlig konsensus bland kommu- nerna om att det på lång sikt är mer ekonomiskt att äga verksamhetslokaler själv. En av de andra upplevda nackdelarna hos de kommuner som före för- säljningen ägde en stor del av verksamhetslokalerna har varit att förlora sina tidigare stordriftsfördelar. Äga eller hyra verksamhetslokaler 53 7 KAP ITEL Hyresavtal Förhandling och omförhandling Marknaden för kommunala verksamhetslokaler är till vissa delar oprövad och är därför behäftad med osäkerhet. Många gällande hyresavtal tecknades i samband med att kommunerna sålde verksamhetslokalerna. Hyresvillkor för lokaler och försäljningspris för verksamhetslokaler förhandlades i ett samlat sammanhang. I samband med tecknade av hyresavtal behöver kommunens fastighets­ strategi och lokalförsörjningsplanering hantera avvägningar rörande t.ex.: > Lokalernas storlek > Hyresperiod och villkor för eventuella behov av förlängning av hyresförhållandet > Behov av flexibilitet > Serviceinnehåll > Villkor för framtida hyresgästanpassningar (exempelvis kopplat till tillämpning av LOU) > Gränsdragningslistan för fördelning av ansvar och kostnader > Hyressättningsmodell (inklusive villkor för uppräkning) > Villkor och förutsättningar för att kommunen ska lämna avtalet och lokalerna Avvägningarna behöver göras utifrån verksamhetens behovsanalys, den över- gripande lokalförsörjningsplaneringen och fastighetsstrategin. Erfarenheterna vid omförhandling av avtal som tecknats i samband med försäljningar är förhållandevis begränsade på grund av att marknaden är rela- tivt ny och hyresavtalen ofta långa. Hyresförhållandet, hyresnivåer och hyres- villkor i övrigt har därför i begränsad omfattning omprövats på affärsmässiga grunder för kommunala verksamhetslokaler som hyrs in efter försäljning. Äga eller hyra verksamhetslokaler 55 Kapitel 7. Hyresavtal Fastighetsägarens styrka inför en omförhandling är att äga en strategisk resurs för hyresgästen, men med begränsade möjligheter till omställning för andra verksamheter om hyresgästen flyttar. Hyresgästen har möjlighet att avflytta efter hyrestiden, men kan då behöva efterfråga nyproducerade lokaler i annat läge för fortsatt drift av verksamheten. Utfall vid förhandling kan där- för variera stort, beroende på styrkeförhållandena och omständigheterna i de enskilda fallen. För kommunen är det viktigt att skapa handlingsutrymme för att minska hyresvärdens monopolsituation. Detta kan göras genom att ha en uppdaterad planberedskap som är i linje med kommunens lokalförsörjning. I tillväxtorter kan det underliggande markvärdet i hyran över tid kraftigt stiga för centralt belägna verksamhetslokaler. Detta kan innebära att fastighetsägaren kan mo- tivera hyreshöjningar enbart till följd av markvärdet ökat i kommunen. Interna och externa hyror Interna hyror Huvudsakligen finns tre organisationsformer för kommunal fastighetsför- valtning. Dessa är: > Verksamheten sköter sina lokaler > En anslagsfinansierad fastighetsenhet > En hyresfinansierad fastighetsenhet Av dessa organisationsformer är den tredje och sista den vanligast förekom- mande. De flesta kommuner väljer att skapa en särskild fastighetsenhet, eller rent av ett särskilt bolag, för de egna lokalerna. Tidigare finansierades ofta fastighetsenheten via direkta anslag, men många kommuner har valt att istället ge anslag till verksamheterna som även ska täcka lokalkostnader. Finansie- ringen av fastighetsenheten sker således via hyreskontrakt mellan verksam- heten och fastighetsenheten. Detta kallas vanligen internhyra, då medel flyt- tas inom en och samma organisation. Utmärkande för detta är att det till stor del saknas lagar och fasta regler om dess utformning och varje organisation kan fritt bestämma principerna för internhyran. Normalt saknas även alter- nativa möjligheter att tillgodose sitt behov av lokaler för hyresgästen. Van- ligen utgör internhyran ett nollsummespel totalt sett inom organisationen. En hyresfinansierad fastighetsenhet skapar incitamentsstrukturer och en tydlig ansvars- och kompetensfördelning. Genom internhyran får verk- samheterna som nyttjar lokalerna incitament att inte använda mer lokaler än vad som behövs. Genom att fastighetsenheten ofta skapas som en egen re- sultatenhet, tydliggörs också kostnader och intäkter för lokalerna, vilket för- hoppningsvis leder till en effektivare förvaltning. Detta kan dock också skapa konflikter i förhandlingar mellan hyresvärd och hyresgäst. Ett fastställt kom- muninternt system för sakprövning saknas ofta i dessa lägen. 56 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Olika modeller för kommunintern hyressättning För att finansiering via hyresintäkter ska fungera, måste en tydlig hyressätt- ningsmodell tas fram. En sådan bör synliggöra kostnader och leda till genom- tänkta beslut kring verksamhetslokaler. Huvudsakligen kan tre olika typer av hyressättningsmodeller för internhyra urskiljas: > Kostnadsbaserade hyror på objektsnivå/självkostnadshyror > Marknadshyror eller marknadsliknande hyror > Funktionshyror Kostnadsbaserade hyror på objektsnivå, så kallade självkostnadshyror, baseras på de bokföringsmässiga kostnaderna för lokalerna. Detta är en van- ligt förekommande metod som används i kommuner. En lokal som är rela- tivt nybyggd/-renoverad har en högre hyra än motsvarande äldre lokal, oav- sett om funktionen av lokalen är densamma. Det finns en problematik kring gränsdragning mellan investering och underhåll samt kring om utrymme finns i respektive budget då åtgärder ska genomföras i lokalerna. Eftersom investeringar i lokalerna ska finansieras via hyresgästens hyra och budget, finns också en gränsdragningsproblematik mellan hyresgäst och fastighets- enheten kring vad som behöver göras och av vilken anledning (påkallat av fast- ighetsägaren eller av hyresgästen). De kostnadsbaserade hyrorna kommer att fluktuera under hyresperioden eftersom de baseras på kostnader, som kan både öka och minska under tiden. Sedan 2015 tillämpas komponentavskriv- ning även i kommunerna, vilket i stort är samma regelverk som för privata bolag. Kommunens avskrivningskostnader bör därför vara på jämförbar nivå med externa hyresvärdar. Vid hyra av kommunens egna lokaler baseras självkostnadshyran oftast på: > Driftkostnader > Underhållskostnader > Kapitalkostnader (avskrivningar och internränta) > Administrationskostnader > Försäkringskostnader > Övriga kostnader Vid inhyrning av externa lokaler på marknaden till kommunens internhyres- system, baseras självkostnadshyran oftast på: > Extern hyra > Administrationspåslag > Eventuellt tillägg för avtalade drift- och underhållskostnader samt tillkommande myndighetskrav > Indexuppräkning Äga eller hyra verksamhetslokaler 57 Kapitel 7. Hyresavtal Vidare tillämpar även somliga kommuner ett avkastningskrav på fastighets- enheten som finansieras via hyror från såväl interna som eventuella externa hyresgäster. Marknadshyror eller marknadsliknande hyror baseras i regel på de in- täkter som fastighetsenheten hade fått om lokalen hyrts ut på den externa marknaden, den så kallade alternativkostnaden. Hyran ska spegla vad en motsvarande lokal hade kostat externt, vilket underlättar jämförelse med lokaler på marknaden och sätter press på fastighetsenheten att effektivisera och tänka strategiskt med lokalerna. Överskott respektive underskott upp- står till följd av olika investeringsnivåer och läge. Moderna lokaler i perifert läge kan exempelvis generera underskott till följd av låg marknadshyra och motsatt för äldre och mer centrala lokaler, där marknadshyran ofta överstiger kostnaderna. Det kan därigenom uppstå problem för hyresgästen att ha råd att sitta kvar i centrala lägen, då mer medel måste läggas på lokaler istället för verksamheten, alternativt att verksamheten måste flytta till mer perifera lä- gen, vilket kan skapa en sämre geografisk spridning av exempelvis skollokaler. Att hitta en marknadsnivå kan vara svårt framförallt på mindre orter och ju högre grad av specialisering lokalen har, exempelvis en idrottshall och ju färre jämförelseobjekt som finns, desto svårare är det. Privata och kommunala ak- törer kan också ha olika långsiktig strategi med lokaler och kan ställa olika krav, exempelvis avkastningskrav, underhållsnivå med mera. Funktionshyra är ett sätt att komma tillrätta med vissa av de brister, som de föregående hyressättningsmodellerna har. Hyran baseras istället på lokalernas nytta för verksamheten, exempelvis genom måtten kapacitet och standard. Hyran sätts genom att lokaler med hög kapacitet och standard har en högre kostnad och vice versa. Funktionshyran har antingen självkostnadshyran som sin bas eller marknadshyran för det samlade lokalbeståndet. Kostnaden för- delas sedan efter kapacitet och standard, baserat på utvalda och objektiva mått för att spegla lokalernas nytta för verksamheten. En sådan modell bör vara transparant och enkel att förstå och administrera för att kunna accepteras av verksamheten. I ett exempel med en skola kan kapacitet motsvaras av funktio- nalitet och standard spegla lokalens förmåga att fungera tillfredställande som lärmiljö. Med självkostnad som bas uppnås relativ rättvisa inom kommunen, medan marknadshyra som bas kan tjäna för att skapa relativ rättvisa gentemot den externa marknaden. 58 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Externa hyror Externa hyror är till skillnad från internhyran noggrant reglerad. Den utgör ett hyresförhållande mellan två fristående juridiska eller fysiska personer och ett hyresavtal finns dem emellan. Det finns också ett fastställt system för sak- prövning, då hyresvärd och hyresgäst inte är överens. Normalt sett har även hyresgästerna alternativa möjligheter att tillgodose sitt behov av lokaler. Det- ta tenderar att betyda att innan avtalen ingås finns mycket flexibilitet, men därefter är flexibiliteten mer begränsad vad gäller förändring och uppsägning. Hyran sätts vanligen på marknadsmässiga grunder. Marknadsmässig hyra bestäms med utgångspunkt i vad hyran för liknande lokaler på orten är och vad som betraktas som marknadsmässig hyra regleras i jordabalken 12 kap. 57 a §. Jämförelsen ska göras med hyror för andra lokaler som i stora drag är likvärdiga, främst med hänsyn till lokaltyp, läge, storlek och standard. Äldre hyresavtal har lägre betydelse, eftersom värderingen av marknadshyran ska ske vid tecknandet av avtalet. Just vad gäller kommunala lokaler inne- bär detta att på vissa orter med få objekt och för vissa typer av specialobjekt (exempelvis simhallar, idrottshallar) kan det vara svårt att hitta jämförelse- objekt. För kontorslokaler eller andra typer av förvaltningsbyggnader, bör jämförelse­objekt vara lättare att hitta. Äga eller hyra verksamhetslokaler 59 Kapitel 7. Hyresavtal Hyreskalkylen tar hänsyn till bland annat: > Driftkostnader > Underhållskostnader > Kapitalkostnader > Administrationskostnader > Avkastningskrav > Marknadshyresnivå (på orten) > Marknadsrisker exempelvis: - Finansiering - Fastighet (specialisering) - Läge - Motpart Hyran brukar även vara reglerad så att dess storlek inte fluktuerar alltför mycket över tid, vilket gör att kostnadsposterna fördelas över hyrestiden. Det är också vanligt att det finns någon form av indexuppräkning, som löper under avtalets längd. I tillväxtorter kan det underliggande markvärdet i hyran över tid kraftigt stiga för centralt belägna verksamhetslokaler. Detta kan innebära att fastighetsägaren kan motivera hyreshöjningar enbart till följd av att mark- värdet har ökat i kommunen. I en sådan situation bör kommunen säkerställa att den kan hantera detta, exempelvis genom att skapa handlings­utrymme och planberedskap i linje med lokalförsörjningsplanen, för att minska hyres­ värdens monopolsituation. 60 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Även om en marknadsbaserad hyresmodell tillämpas, så är det vid nyproduk- tion vanligt att hyran till en del baseras på produktionskostnaden. Det finns också speciella omständigheter vid uthyrning till offentliga hyresgäster, som kan påverka de marknadsrisker en fastighetsägare tar. Exempel då mark- nadsrisker kan påverka hyresnivån är då kostnader och risker överstiger marknadshyres­nivån. I sådana fall kan en tilläggshyra förekomma, exempel- vis för speciallokaler (avancerade laboratorier eller andra specialiseringar). Ett annat exempel är då hyresgästen kan tänka sig att teckna långa avtal ­eller då hyresgästen har en särskilt god kreditvärdighet, som kommuner, vilket minskar fastighets­ägarens riskpremie. Hyresnivån kan då avspegla detta ­genom en något lägre hyra, detta kallas vanligen motpartsrisk. Skillnaderna mellan interna och externa hyror Skillnaderna mellan interna och externa hyror kan variera beroende på vil- ken internhyresmodell som tillämpas. Eftersom det finns flera olika sätt för kommuner att fastställa förutsättningarna för ett internhyressystem, kom- mer det att vara mer eller mindre likt en extern hyra. De stora skillnaderna är flexibiliteten både före och under avtalets giltig- het, avkastningskrav och vilka kostnads-/hyresnivåer som hyran baseras på. De största skillnaderna är mellan självkostnadshyra och en extern hyra, där kostnadsbilden för internhyran kan variera kraftigt beroende på många fak- torer, exempelvis avskrivningstider, verksamhetslokalernas ålder och status, underhållsbehov med mera. Kostnadsbilden för olika lokaler kommer också fluktuera mer i ett självkostnadsbaserat internhyressystem. Det är därför inte självklart att en marknadsmässig hyra skulle vara högre. Beroende på att privata och kommunala aktörer kan ha olika långsiktig strategi med lokaler, kan olika krav ställas på lokalerna, exempelvis avkast- ningskrav, underhållsnivå med mera. Det är därför viktigt att säkerställa att samma krav ställs och att den externa aktören som kommunen ska jämföra sig med också har en liknande strategi med sitt fastighetsinnehav för att kun- na jämföra exempelvis underhållsnivåer. Kommuner, som tillämpar avkast- ningskrav i sin internhyresmodell eller har en internränta som tar hänsyn till någon form av avkastningskrav, bör ha hyror som är mer jämförbara med externa hyror. Värt att notera är att diskussioner pågår i ett antal kommuner om att gå tillbaka till anslagsfinansierade kommunala fastighetsorganisationer, som hanterar såväl kommunens egna verksamhetslokaler som de verksamhets­ lokaler som är inhyrda från externa fastighetsägare. Styrning av verksamhe- ternas nyttjande av lokaler kan lösas på andra sätt än via administration av internhyror. Äga eller hyra verksamhetslokaler 61 Kapitel 7. Hyresavtal Äga eller hyra verksamhetslokaler  8 KAP IT EL Något om redovisning Leasing Rådet för kommunal redovisning (RKR) har normerat hur redovisning av leasade tillgångar ska ske. Hur leasing eller hyra av tillgångar ska redovisas bygger initialt på bedömningen om det är fråga om finansiell eller operatio- nell leasing. Avgörande för denna klassificering är i vilken omfattning de eko- nomiska riskerna och fördelarna med ägandet av det aktuella leasingobjektet finns hos leasegivaren eller leasetagaren. Finansiell leasing Ett leasingavtal ska klassificeras som ett finansiellt leasingavtal om det inne- bär att de ekonomiska fördelar och ekonomiska risker, som förknippas med ägandet av objektet, i allt väsentligt överförs från leasegivare till leasetagare. Det är i sammanhanget viktigt att utgå från avtalets ekonomiska innebörd och inte dess civilrättsliga form. I RKR:s rekommendation anges att följande si- tuationer normalt leder till att ett leasingavtal ska klassificeras som finansiellt: a) Äganderätten till tillgången överförs till leasetagaren när leasetiden löpt ut. b) Leasetagaren äger rätt att köpa leasingobjektet till ett pris som understiger förväntat verkligt värde med ett så stort belopp att det vid leasingavtalets början framstår som rimligt säkert att rätten kommer att nyttjas. c) Leaseperioden omfattar större delen av leasingobjektets ekonomiska livslängd även om inte äganderätten övergår. d) Vid leasingperiodens början uppgår nuvärdet av minimileaseavgifterna till i allt väsentligt tillgångens verkliga värde. Äga eller hyra verksamhetslokaler 63 Kapitel 8. Något om redovisning Minimileaseavgifterna utgörs av de betalningar, exklusive variabla avgifter, serviceavgifter och skatter som ska erläggas av leasetagaren. RKR har i följande punkter preciserat sin syn på när det föreligger ett finan- siellt leasingavtal: a) Om leasetagaren enligt avtalet kan säga upp avtalet i förtid får leasetagaren bära de förluster leasegivaren åsamkas på grund av uppsägningen. b) Vinster och förluster som hänför sig till förändringar av det verkliga värdet av objektets restvärde tillfaller leasetagaren (exempelvis i form av en rabatt på leasingavgiften motsvarande större delen av försäljningspriset vid slutet av leasingperioden). c) Leasetagaren har möjlighet att förlänga avtalet mot en avgift, som är väsentligt lägre än en marknadsmässig avgift. Om nuvärdet av minimileaseavgifterna överstiger 80 procent av leasingobjek- tets verkliga värde vid leasingperiodens början, redovisas leasingavtalet alltid som ett finansiellt avtal enligt RKR:s rekommendation. Leasingavtal som löper på uppemot 15–20 år är därför normalt ett finansiellt leasingavtal. Redovisningen av ett finansiellt leasingavtal hos leasetagaren innebär att det leasade objektet redovisas som anläggningstillgång på balansräkningen. Förpliktelsen att under leasingperioden betala leasingavgifter redovisas som skuld i balansräkningen. Vid periodens början redovisas tillgången och skul- den till leasingobjektets verkliga värde eller till nuvärdet av minimileaseav- gifterna om detta är lägre. Leasingavgifterna ska fördelas mellan ränta och amortering. Löpande redovisas både avskrivningar och räntekostnader över resultaträkningen. Avskrivning sker enligt den princip som gäller för aktuell typ av tillgång. Av- skrivningarna fördelas över leasingperioden om det inte med rimlig grad av säkerhet kan fastställas att äganderätten övergår till leasetagaren vid slutet av perioden. Operationell leasing Leasingavtal som inte är finansiella är operationella. Leasingavgiften för så- dant avtal fördelas linjärt över leasingperioden, såvida inte något annat syste- matiskt sätt bättre återspeglar användarens nytta över tiden. Sale and lease back Om det uppstår en realisationsvinst i samband med en sale and lease back- transaktion, det vill säga när kommunen säljer en tillgång för att därefter hyra tillbaka den, får enligt RKR:s normering inte vinsten omedelbart och i sin hel- het redovisas i kommunens resultaträkning. Vinsten ska i stället periodiseras över leasingperioden. 64 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Slutsatser Som tidigare nämnts, är det mycket som talar för att minimileaseavgifterna överstiger 80 procent av leasingobjektets verkliga värde om avtalstiden är 15–20 år. Sådana avtal ska således redovisas som finansiella leasingavtal. Detta innebär att det inte blir någon större skillnad på balansräkningen, jämfört med att själv göra investeringen och låna till finansieringen av denna eller äga befintlig lånefinansierad tillgång. Ett argument för leasing som används är att kommunen då ”frigör kapital”. Om man leasar tillbaka samma tillgång, bör man ha klart för sig att detta innebär att i de leaseavgifter som ska betalas ingår, i princip, finansieringskostnaderna för det ”frigjorda kapitalet”. RKR planerar att ge ut en idéskrift för att klargöra vad som gäller kring redo­visning av leasing. Äga eller hyra verksamhetslokaler 65 Kapitel 8. Något om redovisning Avskrivningar Skillnader i avskrivningsregler mellan kommuner och bolag har i några fall använts som argument för att bolagisera fastighetsförvaltning eller att sälja verksamhetslokalerna till en privat aktör och sedan leasa dessa. Man har hävdat att bolagen kan justera sina avskrivningar på ett sätt som innebär att avskrivningskostnaderna skulle kunna bli lägre i ett bolag jämfört med i en kommun. RKR:s normering rörande materiella anläggningstillgångar och därmed avskrivningar är likadan som normeringen för bolaget. RKR:s normering anger att anläggningstillgångar ska skrivas av systematiskt över nyttjandeperioden. I normeringen gäller också att om en ny bedömning av nyttjandeperioden väsentligt avviker från tidigare bedömning, ska avskriv- ningsbeloppen för innevarande och framtida perioder justeras. Det finns i RKR:s normering ett uttryckligt krav på komponentavskrivning. Detta inne- bär att om det förväntas en väsentlig skillnad i förbrukning av en materiell anläggningstillgångs betydande komponenter, ska tillgången delas upp på dessa och respektive komponent ska skrivas av separat. Detta gäller både för kommuner och för bolag. Skillnad rörande värdering – nedskrivningar När det gäller värdering finns det en viss skillnad mellan vad som gäller för en kommun och för ett bolag. För bolag gäller att nedskrivningbehov ska prövas för fastigheten eller gruppen av verksamhetslokaler (så kallade kassagenere- rande enhet) och att det är avkastningskrav som ska utgöra utgångspunkten. Det avkastningskrav som ska tillämpas är ett objektivt marknadsmässigt av- kastningskrav på eget kapital. Detta är naturligt, eftersom syftet med bolag är att generera avkastning eller vinst. Om inte fastigheten eller gruppen av verksamhetslokaler ger en marknadsmässig avkastning, ska nedskrivning göras till vad som motsvarar avkastningsvärdet. Om, exempelvis en fastighet är uthyrd till endast 50 procent ska nedskrivningsprövning göras och om in- täkterna inte ger en marknadsmässig avkastning på denna fastighet, ska ned- skrivning göras till en nivå som motsvarar en marknadsmässig avkastning. Det är alltså relativt enkelt att värdera anläggningstillgångar och i detta fall verksamhetslokaler i ett bolag. 66 Äga eller hyra verksamhetslokaler  För kommuner, som inte bedrivs i vinstsyfte, är anläggningstillgångar emel- lertid ofta av sådan karaktär att de är svåra att värdera. Anledningen att det är svårt att värdera anläggningstillgångar, som används i en kommun, är att det oftast saknas ett avkastningsvärde och ibland även ett marknadsvärde. Nedskrivningsprövning enligt den modell som ska tillämpas för bolag, är så- ledes inte möjlig. För kommunala anläggningstillgångar i skattefinansierad verksamhet och därmed verksamhetslokaler utgår man istället från tillgång- ens servicepotential. Denna utgörs av en tillgångs kapacitet att bidra till att uppnå de mål som fastlagts för tillgången ifråga. Om en skola byggts för en kapacitet om 500 elever, är servicepotentialen också 500. Om skolan endast används av 400 elever ska nedskrivning inte göras eftersom skolans service- potential inte har minskat. Om däremot del av skolan, av olika skäl inte kan användas, eller om beslut fattas om att utrangera denna, ska nedskrivning prövas och genomföras. Äga eller hyra verksamhetslokaler 67 9 KAP ITEL Några slutsatser och medskick Nedan redovisas några olika faktorer, som måste beaktas och tas ställning till inför strategiska beslut rörande verksamhetslokaler, främst beslut om att äga, hyra eller utförsäljning. Behov av långsiktiga strategier En lokalförsörjningsplan, som anger behovet av verksamhetslokaler på kort och lång sikt, bör utarbetas. Denna bör kompletteras med en politisk för- ankrad policy rörande vilken strategi kommunen ska ha beträffande lokaler. I strategin bör ingå vilka lokaler som kommunen ska äga och varför samt vilka typer av lokaler som kan eller ska förhyras. Här bör således tydligt framgå vilka motiven är för att äga respektive att hyra. Är motiven strikt ekonomiska eller finns det också ideologiska motiv? Kommunen behöver också ta ställning till det långsiktiga behovet av rådighet över mark inför expempelvis eventuella framtida nya översiktsplaner. Även om kommunens egna verksamheter skulle ha ett kortsiktigt behov av en befintlig verksamhetslokal i kommunens ägo, kanske marken är av strategiskt värde för kommande stadsutvecklingsplaner. Kalkyler på kort och lång sikt Utarbeta kalkyler på lång och kort sikt, som tydligt visar de finansiella konse- kvenserna av att äga alternativt att förhyra lokalerna. Om vinster vid förhyr- ning förutsätts uppstå på andra områden, exempelvis genom en mer rationell förvaltning, bör detta också tydligt framgå av kalkylen samt givetvis också ar- gument som talar för detta. De finansiella konsekvenserna blir mer fördelak- tiga för alter­nativet ägande när det handlar om långsiktiga lokalbehov, medan hyres­alternativet generellt blir mer fördelaktigt vid mer kortsiktiga behov. Omfattningen av och kostnaden för nödvändig verksamhetsanpassning av ägda och inhyrda lokaler är viktiga faktorer att ta i beaktande när alternativen hyra eller äga verksamhetslokaler analyseras. Hur påverkar exempelvis om- Äga eller hyra verksamhetslokaler 69 Kapitel 9. Några slutsatser och medskick fattande anpassningsbehov av verksamhetslokalen hyressättningen? Behöver en externt inhyrd och anpassad verksamhetslokal återställas när kommunens hyresavtal och hyresförhållande för lokalen löper ut? Syfte med en utförsäljning samt uppföljning Var noga med att dokumentera syftet med affären – det vill säga vad som ska uppnås. Följ sedan upp affären för att säkerställa att syftet har uppnåtts. Säkerställ att det finns rätt kompetens En utförsäljningsprocess kräver att kommunen har tillgång till relevant kompetens. Det gäller allt från värdering, juridiska och upphandlingsrelate- rade frågor, förhandling och avtalsutformning. I de fall ägande är aktuellt, är det givetvis viktigt att ha tillgång till en professionell fastighetsförvaltning. ­Investeringar kräver också tillgång till bland annat projektledningskompe- tens. Det finns också goda möjligheter att lära av andra, som genomfört olika typer av lösningar för sina lokalbehov. Konkurrensutsätt försäljningen Försäljningen bör göras i konkurrens för att säkerställa en marknadsmässig värdering av verksamhetslokalerna. Utformningen av avtal Avtalsutformningen ska säkerställa kommunens syften och behov. Det kan handla om att köparens långsiktighet och seriositet tydliggörs samt att kom- munens lokalresurser säkerställs under avtalstiden. Vidare bör frågor kring verksamhetsanpassningar samt vem som ansvarar för vad när det gäller sköt- sel och framtida underhåll klargöras. Säkerställ en korrekt redovisning Säkerställa att beslutsunderlag samt redovisning av inhyrningsavtal, av- skrivningar med mera sker i enlighet med lagstiftning och normering för att säker­ställa att dessa är rättvisande. Risk finns annars att beslut grundas på ett missvisande och felaktigt underlag. 70 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Referenser Boverkets Energideklarationsregister (analyserat av PwC) Den kommunala låneskulden 2019, Kommuninvest Ekonomirapporten maj 2019, Sveriges Kommuner och Landsting Försäljning av kommunala anläggningstillgångar 2013–2016, Kommuninvest Gäller LOU vid hyra av lokal?, Sveriges Kommuner och Landsting 2019 Sveriges framtida befolkning 2019–2070, Statistiska Centralbyrån (Statistiska meddelanden BE 18 SM 1901) Äga eller hyra verksamhetslokaler 71 Bilaga 1. Kort om kommunerna som har ingått i enkätundersökningen BILAGA 1 Kort om kommunerna som har ingått i enkätundersökningen Sigtuna kommun Invånare (per den 31 december 2018): 48 130 personer Genomförd affär: Bostäder, verksamhetslokaler (vård- och omsorgsboenden, skolor samt förskolor) Nacka kommun Invånare (per den 31 december 2018): 103 656 personer Genomförd affär: Verksamhetslokaler (skolor, förskolor, vård- och omsorgsboenden idrottslokaler) Värmdö kommun Invånare (per den 31 december 2018): 44 397 personer Genomförd affär: Bostäder. Det fanns planer på försäljning av verksamhetslokaler som aldrig genomfördes. Vårgårda kommun Invånare (per den 31 december 20187): 11 658 personer Genomförd affär: Bostäder 72 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Växjö kommun Invånare (per den 31 december 2018): 92 567 personer Genomförd affär: Bostäder Skellefteå kommun Invånare (per den 31 december 2018): 72 467 personer Genomförd affär: Bostäder och verksamhetslokaler (administrativa lokaler samt vård- och omsorgsboenden) Borlänge kommun Invånare (per den 31 december 2018): 52 224 personer Genomförd affär: Bostäder och verksamhetslokaler (Skolor och administrativa lokaler. Även markområde där köparen åtar sig att bygga verksamhetslokaler.) Luleå kommun Invånare (per den 31 december 2018): 77 832 personer Genomförd affär: Bostäder Äga eller hyra verksamhetslokaler 73 Bilaga 2. Intervjufrågor BILAGA 2 Intervjufrågor 1. Vad avsåg affären? Kort beskrivning. 2. Vad var bakgrunden till affären? Exempelvis finansiella eller ideologiska skäl? 3. Var det kommunen eller ett kommunalt bolag som genomförde affären? 4. Hur såg finansieringsformen ut? 5. Vem var köpare och hur gick förhandlingarna till? 6. Vad var syftet med affären? 7. Vilken juridisk lösning valdes (ex. försäljning paketerad i bolag eller annat sätt)? 8. Gjorde kommunen en analys av långsiktiga ekonomiska konsekvenser av affären? Hur gjordes analysen? (Ex. vem gjorde kalkyler och på vilket sätt?) 9. Hur sker uppföljning av affären i efterhand och vilka generella erfarenheter har kommunen dragit av den? 10. Vad är din sammanfattande bedömning av för- och nackdelar av att avyttra verksamhetslokaler eller låta privata aktörer investera i nya lokaler för att därefter hyra dem? 74 Äga eller hyra verksamhetslokaler  Äga eller hyra verksamhetslokaler Kommuner behöver ta ställning till om de ska äga eller hyra verksamhets­ lokaler, eller snarare ta ställning till vilken mix av olika finansieringsalternativ som behövs, för att möta behovet av exempelvis nya förskolor, skolor och sär- skilda boenden samt för att finansiera reinvesteringar i befintliga åldrande verksamhetslokaler. Syftet med denna skrift är att identifiera och analysera olika typer av finan- sieringsformer samt att resonera kring hur de framtida investeringarna kan finansieras. Syftet är även att skriften ska kunna utgöra ett diskussionsunder- lag internt inom kommunen. Skriften tar bland annat upp: > Vikten av en god lokalförsörjningsplanering > Fördelar och nackdelar med att äga eller hyra verksamhetslokaler > Erfarenheter hos tre samhällsfastighetsaktörer > Erfarenheter från kommuners försäljning av verksamhetslokaler > Olika kommunala hyressättningsmodeller ISBN 978-91-7585-810-4 Beställ eller ladda ner på webbutik.skr.se Post: 118 82 Stockholm | Besök: Hornsgatan 20 Telefon: 08-452 70 00 | skr.se FOKUSRAPPORT Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 2021-04-14 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Bakgrund 3 1. Ökade investeringar och skulder – men god finansiell styrka 4 2. Nej, det finns inga tak 6 3. Den ekonomiska kalkylen: äga vs hyra 7 3.1 Utgångspunkter 7 3.2 Utfall 9 3.3 Känslighetsanalys 10 4. Andra aspekter 12 Konsekvenser i balansräkningen 12 Kapacitetsstöd 13 Förstärkt konkurrens 13 Effektiviseringar 13 Risker 13 Sammanfattning 14 Referenser 15 2 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? BAKGRUND Bakgrund Ska kommuner och regioner äga eller hyra av dessa slag vara ett lämpligt verktyg för att sina verksamhetslokaler? Detta är en fråge- säkra skapliga avkastningsnivåer över lång ställning som under de senaste åren har tid. hamnat i ett nytt ljus. När kommuner och regioner nu ser över Två trender har bidragit till att skapa en sin lokalförsörjning och sina investeringar ny situation. I grunden har investeringarna möts de därmed på ett annat sätt än tidigare inom kommunsektorn ökat snabbt. Faktorer av drivande aktörer inom segmentet sam- som omfattande underhåll, ändrad demo- hällsfastigheter som gärna vill ta ett större grafisk struktur, befolkningstillväxt och skärp- ansvar för en del av dessa. Kommunerna och ta hållbarhetskrav har drivit upp investerings- regionerna kan som regel välja den traditio- behoven. Detta gäller inte minst inom lokal- nella metoden: att bygga, äga och drifta sina försörjningen. Det behöver investeras stort i egna fastigheter. Men i många fall står man såväl förskolor och skolor som äldreboenden, nu även inför alternativa erbjudanden om att vårdcentraler och sjukhus. För att möta be- med olika upplägg hyra från privata aktörer. hoven behöver investeringarna fortsätta öka På Kommuninvest får vi alltfler frågor över åtminstone de kommande åren. I denna från våra medlemmar – alltså 292 kommuner kontext har kommunsektorns lånevolymer och regioner – om hur man ska tänka och och skulder, från låga nivåer, stigit i relativt räkna på detta område. Hur kan man, i en rask takt.1 Därmed har diskussioner kring hur analys av både resultat- och balansräkning, mycket man kan låna och hur hög skuld man ställa äga- och hyra-alternativen mot varan- kan ha blivit allt vanligare. Balansräkningen, dra? Syftet med denna korta fokusrapport är som tidigare ägnades begränsad uppmärksam- att på ett sammanhållet vis försöka svara på het, har tydligt kommit i fokus. de vanligaste frågor som ställs.3 Parallellt med detta har det vuxit fram en I rapporten inriktar vi oss primärt på marknad för det som kallas ”samhällsfastig- långsiktiga lokalbehov. Vid kortsiktiga behov heter”. Det har skapats ett särskilt segment på ca 3-8 år, som utgör en mindre del av inom fastighetsbranschen som fokuserar på totalvolymen, beror kalkylen så mycket på de offentliga aktörers lokalbehov. Privata ägare specifika förutsättningarna i varje enskilt fall och förvaltare av fastigheter för offentliga att det är svårt att dra generella slutsatser. verksamheter är naturligtvis inte något nytt. Även om mycket i äga/hyra-frågan har Det är snarare så att fenomenet har blivit mer med strikt ekonomiska hänsyn att göra är omfattande och mångfacetterat än det tidigare det viktigt att se att det även finns flera andra var.2 faktorer som har betydelse för vilket vägval Det finns numera en lång rad aktörer som en kommun eller region kan och bör göra. med olika typer av affärsmodeller vill äga Rapporten har därför ett upplägg där vi först fastigheter, eller lokallösningar, med kom- går igenom den ekonomiska kalkylen och muner och regioner som hyresgäster. Vissa sedan tar ett grepp om det bredare samman- vill gå in redan på planerings- och byggsta- hang som dessa ekonomiska realiteter är en diet, ibland med en specialisering i något viktig del av. delsegment. Vissa är inriktade på att köpa Ett fundamentalt och övergripande råd, 1) Kommuninvest 2020. 2) Även om vissa av de fastigheter från kommuner och regioner som som i någon mening fångar in alla delar av aktörer inom samhällsfast- igheter som hyr ut verksam- man sedan hyr tillbaka. Vissa fokuserar på denna rapport, är att i varje kommun och hetslokaler till kommuner/ att förvärva andra existerande fastigheter och region se till att arbeta med en långsiktig regioner har offentliga ägarintressen väljer vi här tillgängliggöra dessa för hyresgäster inom strategi för lokalförsörjningen. Har man att, för enkelhet skull, kalla kommunsektorn. en genomtänkt strategi på plats blir det så dem ”privata aktörer”. 3) Denna fokusrapport bygger Inte minst har de institutionella investerar- mycket lättare att analysera och fatta beslut i flera avseenden vidare på na – i sin förvaltning av bl a fond-, pen- om överväganden och detaljer i de enskilda den skrift som SKR publice- rade i slutet av 2019: ”Äga sions- och försäkringskapital – blivit alltmer investeringsprojekten. eller hyra verksamhets- intresserade av att göra satsningar i samhälls- Eftersom mycket av detta är relativt lokaler”. Det som framför allt tillförs i denna rapport fastigheter. De agerar antingen direkt på egen komplicerad materia och de detaljerade över- är ett lite mer detaljerat hand eller genom bl a riskkapitalbolag och vägandena är många går det inte att täcka in balansräkningsperspektiv. I rollen som kommunsektorns investmentbolag som de äger/kontrollerar. allt i en kortare text. För den som önskar en största långivare är det i Fördelarna för dessa investerare är tydliga. I fördjupad diskussion finns vi alltid tillgängli- detta perspektiv som vi på Kommuninvest i hög grad en lågränteekonomi kan samhällsinvesteringar ga. Alla är varmt välkomna att höra av sig! arbetar. Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 3 1. ÖKADE INVESTERINGAR OCH SKULDER – MEN GOD FINANSIELL STYRKA 1. Ökade investeringar och skulder – men god finansiell styrka Om man till att börja med tittar närmare på snabbt framåt. Kraven kan ofta ge kostnads- utvecklingen av investeringsbehov och inves- besparingar i det längre driftsperspektivet, teringar inom kommunsektorn så är bilden men är ibland kostnadsdrivande i själva relativt expansiv. investeringsfasen. Investeringarna har varit höga under ett På sistone har befolkningsutvecklingen antal år. År 2019 investerade kommuner och dämpats. Ökningstakten i befolknings- regioner totalt 193 miljarder kr. Investeringar tillväxten har gått ner. Trots detta är dock för 158 miljarder kronor gjordes inom kom- det demografiska trycket fortsatt högt, fram- munkoncernerna och resten på regionsidan. förallt på grund av den ökande andelen äldre Fördelningen av kommunkoncernernas inves- i befolkningen. Mycket talar därför för att det teringar har legat relativt konstant på senare kommer att vara trångt i kommunsektorns tid. Under 2019 utgjorde bostäder 24 procent, investeringsbudgetar även kommande år. fastigheter (där det framförallt handlar om Den höjda investeringsnivån har med- samhällsfastigheter såsom skolor, äldreboen- fört att låneskulden ökat över tid. År 2010 den och förskolor) 31 procent, infrastruktur uppgick kommunsektorns samlade låneskuld 18 procent, vatten & avfall 11 procent och till strax under 400 miljarder kr. 2019 hade energi 10 procent av dessa investerings- den stigit till 726 miljarder kronor i löpande volymer.4 priser. Som andel av BNP ökade låneskulden De höga investeringsnivåerna har att göra från nära 8 procent 2010 till 14,5 procent med den demografiska utvecklingen. Snabb 2019.7 befolkningstillväxt och förändrad befolk- Skuldtillväxten i kommunsektorn har ningsstruktur, där andelarna äldre och yngre alltså varit markant. Men den har ändå inte i befolkningen ökar, har gett växande behov varit dramatisk eller oroväckande. Ökningen av verksamhetslokaler och bostäder. Över 200 startade från låga nivåer och har hela vägen kommuner uppgav förra året att det råder på ett logiskt vis matchat stigande investe- brist på den lokala bostadsmarknaden.5 ringsbehov. Till detta ska läggas att en stor del av Till saken hör att det i takt med att beståndet av bostäder och övriga fastigheter skulderna ökat även har byggts upp en byggdes under 60- och 70-talen. Mycket be- gedigen tillgångssida. De investeringar som höver rustas upp eller helt ersättas. Ett liknan- genomförts har skapat betydande tillgångs- de mönster finns inom exempelvis VA-sektorn. värden. En konsekvens av detta är att kom- Svenskt Vatten flaggar för att investeringbeho- munkoncernernas samlade soliditet under de vet vad gäller VA-anläggningar och relaterad senaste 10 åren har legat relativt konstant, se infrastruktur stiger med 30 procent under de figur 1. Det finns ett mindre antal kommuner 4) Kommuninvest 2020. 5) Bostadsmarknads- kommande åren.6 och regioner där skuldnivåerna är att betrakta enkäten Boverket, hämtat Ytterligare en faktor att ta med i beräk- som höga i relation till finansiella resultat och från Kolada, www.kolada.se 6) Svenskt Vatten 2020. ningen är de allt skarpare hållbarhetskraven. läget i övriga kommunsektorn. Men dessa 7) Kommuninvest 2020. Hållbarhetsarbetet inom kommunsektorn går undantagsfall utgör en liten minoritet. 4 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 1. ÖKADE INVESTERINGAR OCH SKULDER – MEN GOD FINANSIELL STYRKA Figur 1: Soliditetsutvecklingen – samlad bild för kommunkoncernerna 41% 40% 40% 41% 40% 40% 41% 41% 40% 39% 27% 28% 28% 26% Soliditet 23% 22% 20% 20% 20% 18% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Kommunkoncern Kommunkoncern - inkl pensiosförpl Källa: SCB, Statistikdatabasen Självfinansieringsgraden i kommunsektorn, antal kommuner och regioner är det redan nu alltså den del av investeringarna som kom- en svår utmaning att klara balanskravet. För muner och regioner finansierade med egna den klart större majoriteten finns det dock medel, var 2019 i genomsnitt 55 procent.8 en tydlig stabilitet även i detta avseende. Den Man kan självfallet värdera en sådan siffra på demografiska utvecklingen framöver innebär olika sätt. Men det faktum att merparten av att resultaten för kommuner och regioner investeringarna i detta skede alltjämt finans- kommer bli mer pressade. ieras med egna medel är ett tecken på En viktig del av den generella kontexten finansiell styrka. för äga/hyra-frågorna i detta skede är alltså År 2020 gjorde kommunsektorn sina att kommunsektorn i och för sig har högre bästa resultat på länge. Det sammanlag- skulder än den tidigare hade, men att den da verksamhetsresultatet slutade på 51,5 generella finansiella styrkan ändå är god. miljarder kr.9 Det höga resultatet berodde Det bör allmänt sett finnas ett utrymme för till stor del på en utökning av de generella fortsatta investeringar. 8) Data från Kommuninvest. statsbidragen under pandemin. För ett mindre 9) SCB 2021. Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 5 2. NEJ, DET FINNS INGA TAK 2. Nej, det finns inga tak Ett vanligt missförstånd i sammanhang där ten först i samband med offertgivning. den här typen av frågor diskuteras är att vi En övervägande majoritet av kommu- på Kommuninvest skulle sätta ”tak” för hur nerna/regionerna har ett stort utrymme kvar höga lånevolymer eller skulder som enskilda att utnyttja inom sin ram – alltså antingen kommuner och regioner får ha för att kunna den grundläggande eller den förhöjda ramen. ta nya lån. Utifrån detta utvecklas det ibland Detta reflekterar den finansiella styrka som argument om att kommuner och regioner inte präglar kommunsektorn som helhet. För de kan investera och äga mer utan i stället måste kommuner/regioner där utrymmet är mer välja att hyra. Dessa missförstånd är beklag- begränsat pågår i de flesta fall en dialog om liga. Vi har nämligen inga tak. Vi jobbar inte framtida finansieringsbehov och om en even- på det viset. tuell höjning av aktuell ram. Vår kreditgivning utgår i stället ifrån Givet de höga investeringsnivåerna i utlåningsramar och kreditbeslut. Utlånings- dagsläget, och därmed de ökade finansie- ramarna kan sägas vara begränsningar för ringsbehoven, är det viktigt att betona att hur mycket vi kan låna ut till den aktuella varje kommun och region bör ha en tydlig kommun-/regionkoncernen innan en fördjup- uppfattning om sin egen skuldsättning. Vilka ad analys behöver utföras. Kreditbesluten skuldnivåer krävs för att säkra nödvändiga måste rymmas inom utlåningsramarna. välfärdsinvesteringar och vilka finansiella mål Dessa ramar ska inte ses som långsiktigt för koncernens balansräkning behövs för att fastlåsta tak, utan ingår i en kontinuerlig och säkerställa en stark och bärkraftig finansiell aktiv analysprocess. Ramarna fastställs på ställning? I denna analys behöver det finnas koncernnivå, d v s inklusive de kommunala/ en tydlig långsiktighet. regionala företagen, och i termer av netto- I stället för att sätta tak erbjuder vi följ- koncernskuld per invånare. aktligen relativt goda möjligheter. Det mesta Ramarna etableras på två nivåer. I hänger på den finansiella styrkan. Så länge grunden har vi en utlåningsram. Den fast- som en kommun eller region har en bra lång- ställs årligen, för varje kommun och region, siktig kontroll och en grundläggande finansiell på basis av en analys av hur medlemmen i styrka – särskilt i form av goda resultat – ser fråga skulle klara en ökad skuldsättning. De vi inte hög skuldsättning som ett problem i flesta medlemmar landar på en generell nivå. sig. Vår inriktning är alltid, i det perspektivet, Men det görs också anpassningar beroende på att försöka bistå kommuner och regioner med styrkan i den enskilda medlemmens ekonomi. de lånevolymer som behövs för att säkra och För kommuner och regioner vars låne- utveckla välfärden. behov är större än vad som ryms inom Att i en diskussion om äga vs hyra hävda utlåningsramen kan vi etablera en förhöjd att äga-alternativet inte skulle vara aktuellt utlåningsram. En sådan fastställs, när frågan med hänvisning till att Kommuninvest skulle aktualiseras, utifrån en fördjupad analys av sätta stopp är inte korrekt. För de allra flesta hur väl kommunen/regionen kan bära en medlemmar hos oss är det, som den finan- högre skuldsättning. Analysen utgår från siella situationen i kommunsektorn nu ser ut, aktuell koncernstruktur och täcker tre fullt realistiskt att låna till en äga-lösning. områden i bedömningen av finansiell styrka: Kommuner och regioner står alltså som bärkraft, tillgångar och resultat/lönsamhet. regel med ett öppet val mellan att äga och Ramarna ska inte uppfattas som lånelöf- hyra verksamhetslokaler. Att stryka något ten. Även om ramarna ger en god indikation av alternativen på förhand är nästan aldrig på tillgängligt låneutrymme så skapas lånelöf- rimligt. 6 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA 3. Den ekonomiska kalkylen: äga vs hyra Mot denna övergripande bakgrund är det nu 3.1 Utgångspunkter läge att gå vidare till den konkreta kalkylen. I detta avsnitt finns en detaljerad genomgång Nedan följer en kort genomgång, i fem punk- av hur man kan räkna när man ställer äga- ter, av hur vi ser på några avgörande aspekter respektive hyra-alternativen mot varandra. på hur en kalkyl som denna kan och bör Kalkylen är förenklad. De två alternativen ställas upp. innebär i huvudsak följande. För äga-alter- nativet är antagandena att kommunen eller • Nuvärdesberäkning regionen bygger och förvaltar fastigheten i och diskonteringsränta egen regi samt finansierar investeringen med Vid en beräkning av framtida kassaflöden är lån. För hyra-alternativet är motsvarande det av vikt att nuvärdesberäkna en utgift eller antaganden att en privat aktör bygger och en intäkt som inträffar några år framåt. Att förvaltar fastigheten, med lånefinansiering få 100 kronor idag är mer värt än att få 100 för investeringen, samt att kommunen eller kr om 10 år. 100 kr idag kan exempelvis pla- regionen hyr lokalerna. ceras, med avkastning, eller gå till amortering Det finns alltså andra upplägg för att både på ett lån, med sänkta räntekostnader som äga och hyra. Men för att kunna göra jämfö- följd. Det finns alltid en alternativkostnad relsen rak och rättvisande har vi valt att lyfta som måste tas in i beräkningen. dessa huvudalternativ. I beräkningen av nuvärdet nyttjas en Vår centrala jämförelsefaktor är kassaflö- diskonteringsränta. För att fastställa diskon- det. Vi jämför kassaflödet för äga-alternativet teringsräntan behöver man ta hänsyn både över 25 år med kassaflödet för hyra-alternati- till den del av investeringen som finansieras vet över samma tidsperiod. På så vis får vi ett med lån och den del som finansieras med eget rimligt helhetsgrepp om vad de båda alterna- kapital. Eftersom amortering av skulder är en tiven totalt sett kostar. logisk alternativanvändning av eget kapital Det finns en rad antaganden som måste kan det vara rimligt att för en kommun eller göras i en kalkyl av detta slag. De är alla region genomgående använda upplåningskost- behäftade med en osäkerhet. För att hantera naden som diskonteringsränta.10 Räntenivån detta gör vi en känslighetsanalys. Där stude- för ett lån med 25 års löptid kan i detta fall, ras hur utfallet varierar när centrala antagan- med hjälp av bl a swapräntan, skattas till 1,75 den förändras. På så vis säkerställer vi att inte procent.11 Det blir då en lämplig diskonte- något av de enskilda antagandena påverkar ringsränta. helheten på ett sätt som kan betraktas som I tabell 1 ges ett teoretiskt exempel på 10) I RKR:s (Rådet för felvisande. Vi är noga, vilket är viktigt i denna diskontering över 5 år med ett kassaflöde per kommunal redovisning) re- kommendation R9 föreslås typ av jämförelse, med att se till att antagan- år på 100 kr. också att upplåningskostna- den som har ett samband är kompatibla med den används som diskonte- ringsränta för avsättningar varandra. (RKR 2018). Genomsnitts- räntan för sektorn är idag 1 procent. Upplåningskostna- Tabell 1: Diskontering till nuvärde – teoretiskt exempel den kvartal 4 2020 var 0,18 procent (Kommuninvest År 0 År 1 År 2 År 3 År 4 År 5 Summa 2021). RIPS-räntan är den ränta som används för att Kassaflöde 100 100 100 100 100 500 nuvärdesberäkna pensions- skulden. Detta är en real ränta och ligger idag på 1 100 100 100 100 100 Formel procent. (SKR 2020) (1+0,0175)1 (1+0,0175)2 (1+0,0175)3 (1+0,0175)4 (1+0,0175)5 11)En ungefärlig upplånings- kostnad för ett lån med 25 Nuvärde 98 97 95 93 92 475 års löptid är idag 1,75 pro- cent. Detta varierar vid olika tidpunkter. Därför kommer Källa: Kommuninvest vi även variera detta i våra kalkyler. Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 7 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA Ett kassaflöde på 100 kronor per år under de ska äga eller hyra fastigheten. Det s k hyre- 5 kommande åren är alltså värt 475 kronor sundantaget från LOU tillämpas, förenklat, idag, vilket innebär att i valet mellan att få vid hyra av en befintlig byggnad som inte krä- 480 kronor idag eller 100 kronor per år under ver anpassning till kommunens verksamhet. de fem kommande åren så är det alltså ekono- I hyra-alternativet kan den privata aktören miskt fördelaktigt att ta 480 kronor idag och stötta kommunen/regionen i upphandlings- använda dessa för att amortera på en skuld. förfarandet. Ansvar och beslut ligger dock I jämförelsen mellan äga- och hyra- hos kommunen/regionen. Det är alltså inte alternativen nuvärdesberäknar vi således alla möjligt att helt låta den privata aktören sköta kassaflöden. För kommunens dels används processen.13 samma diskonteringsränta för att värdera Professionalismen i upphandlingen kan äga- eller hyra-alternativet. Vi startar med få ganska stor betydelse för den slutgiltiga 1,75 procent och gör sedan även alternativa prislappen. Det skulle kunna vara så att ränteantaganden. En extern aktör nyttjar kommunen/regionen genom att i hyra-alter- troligen en högre diskonteringsränta i sin nativet ta in ett omfattande stöd från den värdering av investeringen eftersom man har privata aktören, som kanske är mer strategisk ett högre avkastningskrav som kommunen och kompetent i kravställandet, skulle kunna inte har. driva fram ett lägre pris. Men man ska inte heller, i äga-alternativet, underskatta det kun- • Restvärdet nande som många kommuner och regioner Fastigheten kommer, efter den tänkta avtalsti- har inhouse. Kommunsektorn upphandlar den i hyra-alternativet på 25 år, att ha någon trots allt varor och tjänster för ca 290 miljar- form av restvärde. I äga-alternativet kommer der per år.14 detta värde tillfalla kommunen/regionen. I En forskningsrapport från SNS behandlar hyra-alternativet kommer värdet tillfalla den komplexiteten i upphandlingsförfarandet. privata aktören. Förutom juridisk expertis krävs kunskap om Att fastställa ett restvärde för kalkylen är produkten, marknaden, förhandlingsstrate- svårt. En väg att gå, som används i startläget gier, projektledning m.m. Många gånger ses nedan, är att anta att restvärdet är lika med upphandling enbart som en administrativ det bokförda värdet. En annan väg att gå kan process där syftet endast är att följa lagen och vara att anta att restvärdet kommer att mot- göra rätt. En uppskattning om hur mycket svara en andel av investeringsutgiften. Oavsett pengar mindre effektiva upphandlingar kostar vägval ska restvärdet alltså diskonteras. skattebetalarna genererar estimat på nästan Eftersom restvärdet infaller långt fram i tiden 100 miljarder kr per år. Det motsvarar ca 14 blir påverkan på helheten i kalkylen mindre ju procent av den totala offentliga upphandling- högre diskonteringsränta vi använder. en i Sverige på ca 700 miljarder kr per år.15 Att inte ta hänsyn till restvärdet innebär Kravspecifikationen får oftast stor bety- att man implicit antar att restvärdet är noll. delse för priset – och är därför en viktig del i Om ett sådant implicit antagande inte är kostnadsberäkningen. realistiskt kan kostnaden för äga-alternativet En upphandling med många skall-krav överskattas i jämförelsen med att hyra. och en detaljerad beskrivning av hur byggna- den ska vara utformad försvårar för leveran- • Investeringsutgiften törer att hålla ett lågt pris. Ett exempel som Investeringsutgiften kan för samma fastighet tas upp i Svenskt Näringslivs rapport ”Effek- variera ordentligt. Det gäller för både äga- tivare offentlig upphandling – mer nytta för och hyra-alternativet. pengarna!” rör ett byggföretag som specialise- Vid byggnation av en ny samhällsfastighet rat sig på byggnation av förskolor och skolor 12) SKR 2019b. som anpassas efter kommunens/regionens och har ett standardutförande för detta. Om 13) SKR 2019b. 14) Svenskt Näringsliv 2019. behov måste upphandling ske enligt LOU.12 kommunen/regionen väljer en standardlös- 15) Spagnolo 2020. Detta gäller oavsett om kommunen/regionen ning vad gäller mått och utformning landar 8 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA prislappen 28-40 procent lägre än om valet Tabell 2: Grundantaganden i kalkylen faller på en annan utformning av lokalen med samma antal kvadratmeter.16 Antaganden som varieras i känslighetsanalysen Givet dessa variationer gör vi i kalkylen Räntenivå 1,75% olika antaganden om investeringsutgiften för Avkastningskrav fastigheten. privat aktör 4,6% Avskrivning 33 år • Avkastningskrav Avkastningskravet är den lägsta procentuella Amortering Avskrivningstakten avkastning som, i det här fallet, den privata Restvärde Tillgångens bokförda aktören kan acceptera för att genomföra en värde investering. Man kan säga att den inkluderar Byggkostnad Samma i båda alternativen tre olika komponenter: dels handlar det om Driftskostnad Samma i båda alternativen kostnaden för att avstå pengar idag, dels den Kalkylränta/ förväntade inflationen, dels en riskkompo- Räntenivån diskonteringsränta nent. Avkastningskravet kan skilja sig från Antaganden som hålls oförändrade kommunens/regionens diskonteringsränta då den privata aktören vill ha en avkastning Tidsperiod för 25 år hyreskontrakt / beräkning utöver räntekostnaden på det kapital som går till investeringen. Avkastningskravet samva- Inflation 2% rierar alltså med räntan. Således måste man i Årlig hyresökning av analysen göra koordinerade antaganden om bedömd marknadshyra, 80 % % av KPI ränta och avkastningskrav. Årlig ökning av drifts- 100 % kostnaderna, % av KPI • Driftskostnad Beroende på byggmetod, organisation och Investeringsutgift 300 mnkr effektivitet kan driftskostnaderna variera mellan äga-alternativet, där kommunen/ Källa: Kommuninvest regionen äger och förvaltar fastigheten, och hyra-alternativet, där den privata aktören äger och förvaltar fastigheten. Med antagandena i tabell 2 kan vi räkna oss För att försöka värdera betydelsen av fram till ett första utfall i jämförelsen mellan denna faktor gör vi olika antaganden om äga- och hyra-alternativet. driftskostnader i kalkylen. 3.2 Utfall Äga Hyra Grundantagande 354 434 Mot bakgrund av resonemanget ovan gör vi, för att få alla faktorer på plats, några ytter- ligare grundantaganden. Sammantaget får vi Vår kalkyl visar, när kostnaden uttrycks 16) Svenskt Näringsliv 2019. då fem grundantaganden som hålls oför- som det totala kassaflödet över 25 år, att 17)Antagandet om att kommunen amorterar i takt ändrade genom hela kalkylarbetet och åtta äga-alternativet landar på 354 miljoner kr med avskrivningstakten kan grundantaganden som senare varieras i och hyra-alternativet på 434 miljoner kr. diskuteras. Utan amortering ökar räntekostnaden. Men känslighetsanalysen. Hyra-alternativet blir alltså 80 miljoner kr, lånet behöver också lösas i slutet av perioden. Eftersom Grundantagandena, som sammanställs i eller 23 procent, dyrare än äga-alternativet.17 diskonteringsräntan tabell 2, baseras på den marknadssituation motsvaras av upplånings- kostnaden, d v s räntenivån, som råder idag. Detta bedömer vi, för till- förändrar detta antagande om amorteringen inte den fället, vara de mest rimliga värdena. Samtidigt kalkylerade totalkostnaden är osäkerheten naturligtvis stor. Den aspekten för att äga. tar vi hand om i känslighetsanalysen. Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 9 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA 3.3 Känslighetsanalys utgår från grundantagandena, men justerar diskonteringsräntan till att i stället motsvara Utifrån detta grundutfall går vi vidare med avkastningskravet. känslighetsanalysen. I en första alternativ kalkyl höjer vi Äga Hyra räntenivån, och därmed diskonteringsräntan, Alternativt antagande: 260 310 till 3 procent. Efter ett antal år av utpräglad Diskonteringsränta 4,6 % lågränteekonomi är det inte orimligt att se framför sig ett scenario av åtminstone något Då både kassaflödet för äga-alternativet högre räntor över kommande decennier. och hyreskostnaden för hyresalternativet nu När räntenivån höjs behöver även avkast- diskonteras med en högre ränta minskar kost- ningskravet justeras uppåt. Vi tror att det är naden för båda alternativen – fast mest för rimligt att öka även avkastningskravet med hyra-alternativet. Att hyra bli i denna kalkyl 1,25 procentenheter. 50 miljoner kr, eller 19 procent, dyrare. I nästa steg kan det vara av intresse att Äga Hyra studera hur skillnaden mellan räntenivå, och därmed diskonteringsränta, och avkastnings- Alternativa antaganden: Räntenivå 3 % 352 450 krav påverkar kostnadsskillnaden mellan Avkastningskrav 5,85 % äga- och hyra-alternativet. För att kunna tydliggöra denna effekt gör vi alternativa antaganden om att kommunen/ Här blir kostnadsskillnaden mellan att äga- regionen avstår från att amortera och den och hyra-alternativet 98 miljoner kr. Hyra är privata aktören inte heller minskar sitt insatta 28 procent dyrare, alltså något mer än med kapital samt att restvärdet på fastigheten är grundantagandena. lika högt som investeringsutgiften. Ingen upp- Antagandet om att diskonteringsräntan räkning sker heller för hyreskostnaden. Med är samma som upplåningskostnaden, d v s denna förenkling får vi, vilket framgår av räntenivån, kan diskuteras. Därför gör vi figur 2, en bild där kostnadsskillnaden mellan nedan en kompletterande beräkning där vi i äga- och hyra-alternativet blir en återspegling Figur 2: Skillnaden i kostnad baserat på skillnaden mellan ränta och avkastningskrav på en investering om 300 miljoner kr under 25 års tid. 400 350 300 Skillnad i mnkr 250 200 150 100 50 0 0 1 2 3 4 5 6 Skillnad mellan kommunens räntenivå och avkastningskravet Källa: Kommuninvest 10 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA av skillnaden mellan avkastningskravet och Nedan gör vi motsvarande beräkning för räntan. lägre driftskostnader i hyra-alternativet. Vid en situation där kommunen/regionen När det gäller driftskostnaderna blir hyra- har en ränta på 1 procent och avkastnings- alternativet dock inte lägre i något av de fyra kravet från företaget ligger på 4 procent scenarierna. skulle skillnaden för kommunen/regionen mellan äga- och hyra-alternativet landa på Äga Hyra 181 miljoner kr till äga-alternativets fördel. Grundantaganden + Varför gör vi dessa antaganden? Det 354 414 20 % lägre driftskostnader viktiga är att de är kompatibla med varandra. Grundantaganden + Ökar räntan ökar också avkastningskravet. 40 % lägre driftskostnader 354 394 Det är också angeläget att säkerställa att Alternativa antaganden + antagandena är rimliga i perspektivet att den 20 % lägre driftskostnader 352 432 privata aktören faktiskt får ett positivt kassa- flöde på investeringen. Alternativa antaganden + 352 415 40 % lägre driftskostnader I ytterligare ett steg är det viktigt att granska vad ändrade antaganden kring bygg- och driftskostnader skulle göra för utfallet av Nedan gör vi även beräkningar på kombi- kalkylen. Så långt har vi alltså utgått från att nationsantaganden där såväl bygg- som drifts- dessa kostnader är lika höga i båda alterna- kostnader är antingen 20 eller 40 procent tiven. Vi har fått indikationer på både högre lägre i hyra-alternativet. Hyra-alternativet blir och lägre byggkostnader i hyra-alternativet. 7 miljoner kr billigare med grundantagandena Men om en privat aktör har mer kunskap i men 8 miljoner kr dyrare med de alternativa processen och kan bidra till en mer strategisk antagandena på 20-procentsnivån. Med 40 upphandling kan byggkostnaderna bli lägre. procent lägre bygg- och driftskostnader blir Nedan undersöker vi vad utfallet av hyra-alternativet 93 miljoner kr (26 procent) kalkylen blir med antaganden om att bygg- respektive 82 miljoner kr (23 procent) kostnaderna är 20 respektive 40 procent lägre billigare. i hyra-alternativet. Vi gör beräkningar både utifrån grundantagandena i tabell 2 och de Äga Hyra alternativa antagandena ovan för räntenivå Grundantaganden + och avkastningskrav (i det fallet utan antag- 20 % lägre drifts- och 354 347 andet om en diskonteringsränta som motsva- byggkostnader rar avskrivningskravet). Vid 20 procent lägre Grundantaganden + byggkostnader är äga-alternativet alltjämt 40 % lägre drifts- och 354 261 byggkostnader billigast. Vid 40 procent lägre byggkostnader blir dock hyra-alternativet 53 (15 procent) Alternativa antaganden + respektive 47 (13 procent) miljoner kr 20 % lägre drifts- och 352 360 byggkostnader billigare. Alternativa antaganden + Äga Hyra 40 % lägre drifts- och 352 270 byggkostnader Grundantaganden + 354 367 20 % lägre byggkostnader I kalkylerna ovan, med undantag för Grundantaganden + 40 % lägre byggkostnader 354 301 figur 2, har vi utgått från grundantaganden där restvärdet på fastigheten motsvarar Alternativa antaganden + 20 % lägre byggkostnader 352 377 det bokförda värdet. Eftersom amortering Alternativa antaganden + 352 305 40 % lägre byggkostnader Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 11 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA sker med avskrivning takten löser restvär- 4. Andra aspekter det precis den återstående låneskulden. Låt oss i stället anta att restvärdet, tack vare Var man än landar i den ekonomiska kalkylen marknadsutvecklingen ligger högre. Om är det viktigt att även analysera det bredare restvärdet motsvarar 50 procent av investe- sammanhang som kalkylerna på olika vis är ringsutgiften landar det 77 miljoner kr över en del av. För att kunna fatta ett väl grundat det bokförda värdet. Om detta adderas till beslut om att äga eller hyra gäller det att avkastningskravet för den privata aktören blir också ta in det större perspektivet. hyreskostnaden oförändrad. Då får vi, efter Nedan lyfter vi – utan någon förespeg- den sedvanliga nuvärdesberäkningen, utfallet ling om att vara heltäckande – några av de nedan. Nuvärdet av ett belopp på 77 miljo- aspekter som vi menar att det är lämpligt att ner kr som vi får om 25 år är 50 miljoner ta hänsyn till. kr om vi använder en diskonteringsränta på 1,75 procent. Det innebär att kostnaden för Konsekvenser i balansräkningen äga-alternativet minskar med detta belopp. En första aspekt att ta i beaktande är vilka Använder vi istället 3 procent är nuvärdet 37 konsekvenser beslut om att äga respektive miljoner kr. Skillnaderna mellan alternativen hyra får i balansräkningen. ökar till äga-alternativets fördel. Det har – ofta i kontexten av kommun- Nedan har vi även gjort tilläggskalkyler sektorns växande låneskuld – argumenterats för en mycket positiv marknadsutveckling och för att hyra-lösningar skulle vara ett bra ett restvärde på 150 procent av investerings- sätt att avlasta balansräkningen och minska utgiften. Detta innebär att det överstiger det skuldbördan. Vid närmare påseende framstår bokförda värdet med 377 miljoner kr vilket sådana argument som ytterst svaga. med en diskonteringsränta på 1,75 procent I höstas kom Rådet för kommunal motsvarar 245 miljoner kr. Med en diskon- redovisning (RKR) med en ny skrift kring teringsränta på 3 procent innebär detta ett finansiell leasing. Där framgår att finansiell nuvärde på 180 miljoner kr. leasing ska jämställas med en investering som Om vi istället antar att restvärdet inklu- finansieras med lån. Tillgången redovisas som deras i det avkastningskrav som den privata en anläggningstillgång i balansräkningen. För- aktören ställer minskar kostnaden för att hyra pliktelsen att i framtiden betala leasingavgif- och skillnaden mellan de två olika alternati- ten redovisas som en skuld i balansräkningen. ven blir detsamma som i grundantagandena. I vårt exempel med ett 25-årigt hyreskon- trakt skulle detta enligt denna skrift i de allra Äga Hyra flesta fall klassas som finansiell leasing. Detta Grundantaganden + av flera skäl. Ett kriterium är att leasingpe- restvärde 50 % av 304 434 rioden omfattar större delen av tillgångens investeringsutgiften ekonomiska livslängd. Ett annat är att det Alternativa antaganden diskonterade värdet av avgifterna uppgår till + restvärde 50 % av 315 450 investeringsutgiften mer än 80 procent av tillgångens verkliga värde. Om inget av detta skulle stämma kan Grundantaganden + upplägget ändå klassas som finansiell leasing restvärde 150 % av 110 434 investeringsutgiften om tillgången är så speciell att enbart leasing- tagaren kan använda den utan omfattande Alternativa antaganden + restvärde 150 % av 172 450 förändringar. Det gäller t ex badhus, skolor 18) RKR 2020. investeringsutgiften och äldreboenden.18 12 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 3. DEN EKONOMISKA KALKYLEN: ÄGA VS HYRA Att inom kommunsektorn ha en reell möjlig- med en pandemi har förändrats. Hur kommer het att använda ett långsiktigt hyresupplägg behovet av fastigheter se ut om 20 år? för att avlasta balansräkningen är alltså Kraven på effektiviseringar av välfärden mycket ovanligt. Oavsett klassificering så framöver är tydliga. Med den demografiska handlar det om ett faktiskt åtagande som bör utveckling som råder, där färre ska försörja ingå i bedömningar om kommunens/regionens fler och efterfrågan på välfärd ökar, kom- finansiella ställning. mer nya arbetssätt vara ett måste. Att hyra fastigheter på lång sikt, och därmed i prak- Kapacitetsstöd tiken tappa en betydelsefull möjlighet att Att genom ett hyra-upplägg få tillgång till effektivisera, är inget okomplicerat steg att ta. en kompetens- och kapacitetsförstärkning i Visserligen kan möjligheten att omförhandla genomförandet av investeringsprojekt kan avtal finnas, men det ligger inte längre inom vara ett motiv till att välja att hyra. Till saken kommunens kontroll. hör att vissa av de privata aktörerna inom samhällsfastigheter har spetskunskaper inom Risker vissa typer av verksamhetslokaler. Ganska Riskdynamiken för kommunen/regionen ser många kommuner och regioner befinner sig olika ut i de båda alternativen. Med äga- i en situation där det sällan krävs tillskott alternativet har man full rådighet och kost- av verksamhetslokaler och där kunnandet nadskontroll, man har således möjlighet att inte finns bland befintlig personal. Att få ett effektivisera lokalerna över tid. Den huvud- aktivt stöd av en privat aktör kan då ses som sakliga risken jämfört med hyra-alternativet värdefullt. är att, om förutsättningarna för verksamheten Den egna kommunen/regionen kan då få ändrats över tid, bli stående med lokaler som stöd, men är fortfarande ansvarig för beslut i efter 25 år är helt eller delvis överflödiga. upphandlingsprocessen samt för arbetet inom Vidare finns det också risker i alla de anta- ramen för plan- och bygglagen – som ofta blir ganden man gör i sin investeringskalkyl, som en viktig del av helheten. Detta stöd skulle exempelvis en ränterisk och risken för att också kunna köpas in från något konsultbo- restvärdet inte blir så högt som man antagit. lag i marknaden. Med hyra-alternativet, där kommunen/ regionen alltså inte riskerar att bli stående Förstärkt konkurrens med outnyttjade lokaler år 26, är de huvud- I kommuner eller regioner där bristande sakliga riskerna att behöva betala stora sum- konkurrens inom fastighetssektorn är ett mor till den privata aktören för anpassningar betydande problem kan hyra-alternativ i vissa av lokalerna under avtalstidens gång samt att lägen vara ett sätt att öka mångfalden. Att ta eventuellt tvingas acceptera en hyreshöjning in ytterligare en extern aktör i lokalmiljön, vid en förlängning av avtalet bortom 25 år. och därmed få en bättre konkurrenssituation, Det är viktiga att kommuner och regioner kan visa sig positivt i längden. ser och värderar styrkan i sin förhandlings- position när man tecknar dessa avtal. Risken, Effektiviseringar för en privat aktör, för att en kommun/region Vid hyraalternativet är det viktig att vara in- inte betalar sina åtaganden är i princip o- förstådd med att man inte längre har samma befintlig. Detta gör kommuner och regioner möjlighet att effektivisera denna kostnads- till trygga och attraktiva motparter. post. Lokaler är en stor kostnadspost för en kommun eller region. Utvecklingen går snabbt och förutsättningarna bara det senaste året Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 13 SLUTSATSER Slutsatser Det går inte att komma ifrån att äga/hyra- är så att den privata aktören bygger billigare frågeställningarna är komplexa. De enkla bör man ställa sig frågan, varför? Hur kan svaren finns nästan aldrig där. Det mesta kommuner och regioner få ner sina bygg- måste man räkna ordentligt på, och väga mot kostnader för att dra nytta av både en lägre icke-ekonomiska aspekter, för att vara någor- investeringsutgift och den ekonomiska för- lunda säker på att landa rätt. I denna mening delen med att äga fastigheten själv? Eftersom finns det inget att välja på: man måste göra byggentreprenaden måste upphandlas i båda sin analytiska hemläxa. alternativen bör olika krav på fastigheten vara En sak som underlättar avsevärt i denna en förklaring. typ av överväganden är att arbeta med en Det är viktigt att betona att vi i denna långsiktig strategi för lokalförsörjningen. rapport inte analyserat kalkylerna vid mer Detta är därför en stark rekommendation från kortsiktiga lokalbehov. I sådana fall skulle vår sida. Har man en genomtänkt strategi på de ekonomiska kalkylerna under vissa om- plats blir det så mycket lättare att analysera ständigheter kunna väga över till hyra- och fatta beslut om överväganden och detaljer alternativets fördel. i de enskilda investeringsprojekten. Till slut vill vi även, återigen, framhålla I det 25-årsperspektiv som vi gjort våra att det finns många osäkerhetsfaktorer i kalkyler finns det tydliga ekonomiska motiv investeringskalkyler av detta slag. Det är att välja äga-alternativet. Det enda som får ofrånkomligt. Mycket kan hända på 25 år. kalkylen att tippa över till fördel för hyra- Därför fyller känslighetsanalysen alltid en alternativet är antaganden om betydligt lägre viktig funktion. Den är nödvändig för att man byggkostnader för den privata aktören. Vi ska få den nyanserade helhetsbild som krävs har fått indikationer på både högre och lägre för att nå fram till rimliga beslut. byggkostnader i hyra-alternativet. Om det 14 Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? REFERENSER Referenser Kommuninvest 2020: ”Den kommunala låneskulden 2020”, www.kommuninvest.se. Kommuninvest 2021: ”Kommunsektorns skuld- förvaltning”, www. kommuninvest.se Rådet för kommunal redovisning (RKR) 2018: ”Rekommendation R9. Avsättningar och ansvarsförbindelser”, www.rkr.se. Rådet för kommunal redovisning (RKR) 2020: ”Redovisning av leasing- och hyresavtal”, idéskrift, www.rkr.se. SCB 2021-03-02: ”Kommunernas och regionernas preliminära bokslut för 2020. Förbättrat resultat för kommuner och regioner under 2020”, statistiknyhet, www.scb.se. Spagnolo, Giancarlo 2020:” Cost Overrun and Procurement Competence in Sweden”, www.sns.se. Svenskt Näringsliv 2019: ”Effektivare offentlig upphand- ling - mer nytta för pengarna”, www.svensktnaringsliv.se. Svenskt Vatten 2020: ”Investeringsbehov och framtida kostnader för kommunalt vatten och avlopp - en analys av investeringsbehov 2020-2040”, www.svensktvatten.se. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 2019a: ”Äga eller hyra verksamhetslokaler”, www.skr.se. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 2019b: ”Gäller LOU vid hyra av lokal?”, www.skr.se. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 2020: ”RIPS 19 - Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld (vs 2020)” www.skr.se. Kommuninvest Att äga eller hyra sina verksamhetslokaler – hur ser kalkylerna ut i kommunsektorn? 15 Postadress: Box 124, 701 42 Örebro. Besöksadress: Fenixhuset, Drottninggatan 2, Örebro. Telefon: 010-470 87 00. Telefax: 019-12 11 98. E-post: förnamn.efternamn@kommuninvest.se www.kommuninvest.se 16 Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Göteborgs Stads styrsystem Om Göteborgs Stads styrande dokument Göteborgs Stads styrande dokument är våra förutsättningar för att vi ska göra rätt saker på rätt sätt. De anger vad nämnder/styrelser och förvaltningar/bolag ska göra, vem som ska göra det och hur det ska göras. Styrande dokument är samlingsbegreppet för dessa dokument. Stadens grundläggande principer såsom demokratisk grundsyn, principer om mänskliga rättigheter och icke-diskriminering omsätts i praktisk verksamhet genom att de integreras i stadens ordinarie beslutsprocesser. Beredning av och beslut om styrande dokument har en stor betydelse för förverkligandet av dessa principer i stadens verksamheter. Utgångspunkterna för styrningen av Göteborgs Stad är lagar och författningar, den politiska De styrande dokumenten ska göra det tydligt viljan och stadens invånare, brukare och kunder. både för organisationen och för invånare, För att förverkliga utgångspunkterna behövs brukare, kunder, leverantörer, samarbetspartners förutsättningar av olika slag. Stadens politiker och andra intressenter vad som förväntas av har möjlighet att genom styrande dokument förvaltningar och bolag. De styrande beskriva hur de vill realisera den politiska viljan. dokumenten ligger till grund för att utkräva Inom Göteborgs Stad gäller de styrande ansvar när vi inte arbetar i enlighet med vad som dokument som antas av kommunfullmäktige och är beslutat. kommunstyrelsen. Därutöver fastställer nämnder och bolagsstyrelser egna styrande dokument för sin egen verksamhet. Kommunfullmäktiges budget är det övergripande och överordnade styrande dokumentet för Göteborgs Stads nämnder och bolagsstyrelser. för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Dokumentnamn: Göteborgs Stads riktlinje för beslutsnivåer vid investering i och inhyrning av samt inriktning för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Beslutad av: Gäller för: Diarienummer: Datum och paragraf för Kommunfullmäktige Nämnder och 0387/22 beslutet: bolagsstyrelser [Text] Dokumentsort: Giltighetstid: Senast reviderad: Dokumentansvarig: Riktlinje Tills vidare [Datum] Avdelningschef planering och analys Innehåll Inledning ............................................................................................................ 4 Syftet med denna riktlinje ................................................................................. 4 Vem omfattas av riktlinjen ................................................................................ 4 Bakgrund ......................................................................................................... 4 Koppling till andra styrande dokument ............................................................. 4 Stödjande dokument ........................................................................................ 5 Vägledning ....................................................................................................... 5 Riktlinjen ............................................................................................................ 5 Beslutsnivåer och ansvarsfördelning................................................................ 5 Lokalärenden där beslut krävs i kommunfullmäktige ........................................ 6 Lokalärenden där beslut krävs i kommunstyrelsen........................................... 7 Inriktning – äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler .............................. 8 för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Inledning Syftet med denna riktlinje I riktlinjen anges beslutsnivåer och ansvarsfördelning vid investering i och inhyrning av kommunala verksamhetslokaler. Riktlinjen omfattar nyinvesteringar såväl som de investeringar som krävs för att säkra befintliga fastigheters långsiktiga värde och funktion. I riktlinjen anges också inriktning för när staden bör äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler. Vem omfattas av riktlinjen Stadens nämnder omfattas av riktlinjen i sin helhet medan stadens bolagsstyrelser endast berörs i samband med angivna principer för inhyrning av kommunala verksamhetslokaler och då endast gällande kontorslokaler. Bakgrund Kommunstyrelsen beslutade 2020-12-09 § 1030 att ge stadsledningskontoret i uppdrag att göra en översyn gällande befintlig styrning av stadens lokalförsörjning. Översynen utmynnade i ett förslag om att befintliga sex styrande dokument bör revideras, i delar slås samman och i delar upphöra. Den nya styrningen har också anpassats i enlighet med de organisatoriska förändringar som har skett i Göteborgs Stad mellan 2018–2023. Koppling till andra styrande dokument Nedan redovisas kopplingen mellan riktlinjen och övriga styrdokument som ingår i lokalförsörjningens styrmiljö. Dokumenten i kursivt är ännu inte beslutade men ingår i målbilden för den nya styrmiljön. Styrande dokument Koppling till denna riktlinje Göteborgs Stads riktlinje för stadens Utifrån de behov som anges i nämndernas lokalförsörjningsplan och nämnders lokalbehovsplaner beställer nämnderna lokalbehovsplaner lokalförsörjningsuppdrag i enlighet med denna riktlinje. Göteborgs Stads riktlinje för styrande nyckeltal för De styrande nyckeltalen anger de ytmässiga kommunala verksamhetslokaler ramarna för de lokaförsörjningsuppdrag som beställs. Göteborgs Stads riktlinje för samnyttjan och Vid beställning av lokalförsörjningsuppdrag ska samlokalisering av kommunala verksamhetslokaler frågan om samnyttjan och samlokalisering alltid beaktas. Göteborgs Stads riktlinje för överföring av I samband med överföring prövas alltid om det nämnders och bolags egendom, byggnader och föreligger några kända kommunala behov. anläggningar för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Stödjande dokument Bedömningar av kommande lokalbehov inför beställning av lokalförsörjningsuppdrag har beröringspunkter med flertalet av stadens styrande dokument. Exempel på dokument som stödjer processen är befolknings- och bostadsprognoser, stadsfastighetsnämndens underhållsplanering och strategiska fastighetsplan, stadens lokalförsörjningsplan och nämndernas lokalbehovsplaner, gällande översiktsplan och utbyggnadsplanering. Vägledning Vid behov ska stadens nämnder och bolagsstyrelser värdera om kompletterande styrande dokument behövs ta fram inom den egna organisationen i syfte att säkerställa följsamhet gentemot denna riktlinje. Nämnder och bolagsstyrelser ska också värdera om det finns behov av att fastställa gemensamma processer kopplat till investeringar i- och inhyrning av kommunala verksamhetslokaler med andra nämnder eller bolagsstyrelser. Riktlinjen I riktlinjen definieras fyra sakområden vilka tillsammans utgör stadens ramstyrning i enlighet med riktlinjens syfte.  Beslutsnivåer och ansvarsfördelning  Inriktning – äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler  Lokalärenden där beslut krävs i kommunfullmäktige  Lokalärenden där beslut krävs i kommunstyrelsen Beslutsnivåer och ansvarsfördelning Stadens nämnder För att kunna leverera kommunal service i enlighet med sitt uppdrag ansvarar stadens nämnder för beställning av lokalförsörjningsuppdrag till stadsfastighetsnämnden samt fattar beslut om genomförande i enlighet med ordinarie beslutsprocess för investeringar och inhyrningar. Stadsfastighetsnämnden Utöver nämndens uppdrag i reglementet att säkra befintliga fastigheters långsiktiga värde och funktion ansvarar nämnden för att säkerställa stadens lokalförsörjningsbehov genom hantering av inkommande uppdrag från stadens nämnder. Nämnden ska också vid behov bistå stadens bolagsstyrelser vid inhyrning av kontorslokaler. Nämnden ansvarar för att värdera och föreslå beställande nämnd hur identifierade lokalbehov skulle kunna lösas. Detta kan ske antingen genom ny-, till-, eller ombyggnation eller inhyrning. Nämnden ansvar för framtagande av nödvändigt beslutsunderlag inkluderat hyresekonomiska konsekvenser till beställande nämnder inför för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler genomförandebeslut. Lediga lokaler hos stadens nämnder och bolagsstyrelser ska i första hand beaktas. Nämnden ansvarar för att värdera, om säkerställandet av befintliga fastigheters långsiktiga värde och funktion samt inkommande lokalförsörjningsuppdrag, kräver beslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen, i enlighet med vad som framgår av denna riktlinje. Om ett lokalförsörjningsuppdrag inte kräver beslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen fattar stadsfastighetsnämnden själv beslut om genomförande i enlighet med ordinarie beslutsprocess för investeringar och inhyrningar. Detta ska alltid föregås av beslut i beställande nämnd eller bolagsstyrelse. Idrotts- och föreningsnämnden Nämnden ansvarar för att värdera om planerade lokalinvesteringar kräver beslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen, i enlighet med vad som framgår av denna riktlinje. Om nämnden ser behov av att hyra in lokaler i stället för att investera i egna lokaler ska ett inhyrningsuppdrag ställas till stadsfastighetsnämnden. I den händelse en lokalinvestering inte kräver beslut i kommunfullmäktige eller i kommunstyrelsen fattar nämnden själv beslut om genomförande i enlighet med nämndens ordinarie beslutsprocess för investeringar. Bolagsstyrelser Det står stadens bolagsstyrelser fritt att inom eget lokalbestånd ombesörja det egna behovet av kontorslokaler. Vid inhyrning av kontorslokaler från annan part (nämnd, bolagsstyrelse eller externt bolag) gäller de principer för inhyrning av kommunala verksamhetslokaler som framgår av denna riktlinje. Om den tilltänkta inhyrningen inte omfattas av dessa principer står det berörd bolagsstyrelse fritt att hyra in kontorslokaler. Vid behov kan stadsfastighetsnämnden bistå i inhyrningsprocessen. Oaktat om inhyrningen omfattas av riktlinjen eller inte ska alltid lediga kontorslokaler hos stadens nämnder och bolagsstyrelser i första hand beaktas. Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen Ansvarar för att fatta beslut i lokalärenden i enlighet med vad som framgår av denna riktlinje. Lokalärenden där beslut krävs i kommunfullmäktige I lokalärenden av principiell beskaffenhet och större vikt krävs alltid beslut i kommunfullmäktige i enlighet med vad som framgår av detta avsnitt. Stadsfastighetsnämnden samt idrotts- och föreningsnämnden ska alltid värdera om ett ärende kan anses vara av principiell beskaffenhet eller större vikt oavsett investeringsnivå. I berörda nämnders ärendeberedning ska samråd ske med stadsledningskontoret. för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Lokalinvesteringar där den totala projektutgiften överstiger 5 200 prisbasbelopp1 Stadsfastighetsnämnden samt idrotts- och föreningsnämnden ansvarar för att säkerställa att lokalprojekt som omfattas av denna kategori hanteras i enlighet med riktlinjen. För lokalprojekt som omfattas av denna kategori krävs ett inriktningsbeslut i kommunfullmäktige efter genomförd förstudie för att projektet ska kunna fortgå. Efter avslutad projektering och innan byggnation kan påbörjas krävs ett genomförandebeslut för investeringen i kommunfullmäktige. Lokalärenden där beslut krävs i kommunstyrelsen För att genomföra projekt som omfattas av en eller flera av de tre kategorierna nedan krävs beslut i kommunstyrelsen. I berörda nämnders beredning av dessa ärenden ska samråd ske med stadsledningskontoret. Investeringar där den totala projektutgiften väsentligt överstiger normalutfall Angiven kategori omfattar lokalprojekt som inte kräver beslut i kommunfullmäktige. Om projektutgiften, som senast efter avslutad projektering men innan byggnation startar, bedöms väsentligt överstiga normalutfall, krävs genomförandebeslut för investeringen i kommunstyrelsen innan byggnation kan påbörjas. Stadsfastighetsnämnden samt idrotts- och föreningsnämnden ansvarar för att säkerställa att lokalprojekt som omfattas av denna kategori hanteras i enlighet med riktlinjen. Inhyrningar om 15 år eller längre Stadsfastighetsnämnden samt berörd bolagsstyrelse ansvarar för att säkerställa att lokalprojekt som omfattas av denna kategori hanteras i enlighet med riktlinjen. Innan en inhyrning av en kommunal verksamhetslokal som omfattas av denna kategori kan ske krävs ett inhyrningsbeslut i kommunstyrelsen. Inhyrningar med ett kapitalbindande värde för den första kontraktsperioden överstigande 1 100 prisbasbelopp2 Stadsfastighetsnämnden samt berörd bolagsstyrelse ansvarar för att säkerställa att lokalprojekt som omfattas av denna kategori hanteras i enlighet med riktlinjen. Innan en inhyrning av en kommunal verksamhetslokal som omfattas av denna kategori kan ske krävs ett inhyrningsbeslut i kommunstyrelsen. 1 cirka 250 mnkr i 2022 års prisnivå 2 cirka 53 mnkr i 2022 års prisnivå för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler Inriktning – äga eller hyra kommunala verksamhetslokaler Äga kommunala verksamhetslokaler Vid långsiktiga lokalbehov om 15 år eller längre ska staden sträva efter att äga fastigheter och byggnader i egen regi (nämnd eller bolagsstyrelse). De kommunala behov som bedöms vara rimliga att beakta som långsiktiga omfattar i huvudsak men inte uteslutande verksamhetslokaler till förskola, grundskola, idrottsanläggningar, bostad med särskild service samt vård- och omsorgsboende för äldre. Om platsen inte möjliggör egna fastigheter eller byggnader ska förutsättningar för 3D- fastighetsbildning prövas som alternativ. Om staden inte kan möta långsiktiga lokalbehov på egen mark, egna fastigheter eller om ett eget ägande bedöms vara till nackdel för staden kan det bli nödvändigt att hyra in lokaler även för i grunden långsiktiga lokalbehov. Detta skulle exempelvis kunna aktualiseras om ett inköp av mark eller fastigheter blir för kostsamt alternativ att markförvärv inte är möjligt. Hyra kommunala verksamhetslokaler För kortsiktiga, varierande eller osäkra behov ska staden sträva efter att hyra verksamhetslokaler. Dessa lokalbehov omfattar i huvudsak men inte uteslutande kontorslokaler, mindre verksamhetslokaler samt lokaler för tillfälliga uppdrag. Lokalbehov som omfattas av denna kategori understiger i normalfallet hyresavtal med en löptid om mindre än 15 år. Vid behov av ställningstagande – äga eller hyra Uppstår behov av ställningstagande ska avstämning mellan berörda nämnder ske. Detta gäller för såväl enskilda lokalprojekt som i större stadsutvecklingsprojekt och berör i normalfallet främst exploateringsnämnden, stadsfastighetsnämnden samt berörda verksamhetsnämnder. Ett ställningstagande ska ske utifrån angiven inriktning för äga och hyra men bör även ta hänsyn till verksamhetslokalernas uppskattade livscykelkostnader, angivna verksamhetsbehov, givna geografiska förutsättningar samt ekonomiska konsekvenser sett utifrån ett hela staden perspektiv. för att äga eller hyra - kommunala verksamhetslokaler